台湾研究201302

作者:台湾研究所上传时间:2015-01-22 14:47字号:       转发 打印

  出版日期   2013年4月20日2013年第2期目录

  两岸关系

  海峡两岸知识产权民事司法协助制度问题初探邵培樟()

  两岸非传统安全合作的形成条件与制度设计唐桦()

  两岸经贸

  台湾百大企业投资大陆情况与两岸合作路径选择李鸿阶()

  海峡两岸影子银行比较研究章和杰叶园姚姝靓()

  海岸两岸经济周期协动性的典型事实王华()

  政治

  后ECFA时期台湾民众认同危机及解决路径问题研究

  潘雨李涛()

  台湾“战后世代”的历史叙事、“国族”认同与行动

  ——评萧阿勤《回归现实——台湾1970年代的

  战后世代与文化政治变迁》雷玉虹()

  经济

  台湾科技政策的目标选择、决策方式与形成过程彭莉()

  对外关系

  台美“贸易暨投资框架协议”谈判的历程、特征和走势

  黄俊凌张华()

  社会文化

  台湾失能老人长期照护政策的变革及启示方黎明()

  台湾民众语言态度的实证性研究邬美丽()

  试析台湾地区公立大学组织改造的趋势及启示周慧蕾()

  英文目录封三Taiwan Studies No2, 2013

  Contents

    Primary Study on the Problems of Civil System of the Mutual Legal Assistance on

  IPR across the Taiwan StraitsShao Peizhang(1)

  The Formation Conditions and the System Design of the Cross-Strait Cooperation

  on Non-traditional Security IssuesTang Hua(6)

  The Case of the Investments of the Taiwans Top 100 Enterprises in the Mainland and the

  Path Selections of the CrossStrait CooperationLi Hongjie(11)

  Comparative Study of the Shadow Banks between the Both Sides of the Taiwan Straits

  Zhang Hejie, Ye Yuan and Yao Shujing(17)

  Stylized Facts of the Cross-Strait Economic Cycle Co-movementWang Hua(22)

  On the Identity Crisis in Taiwan and the Path of the Solutions in the Post-ECFA PeriodPan Yu and Li Tao(28)

  The Historical Narrative, the “National Identity” and the Action of the“PostWar

  Generation”in Taiwan: Comments on Back to Reality: the PostWar Generation of the

  1970s and the Cultural and Political Changes by HSIAU A-chin

  Lei Yuhong(33)

  The Target Selection, the Decision-making Model and the Formation Process of Taiwans

  Policies on Science and Technology Peng Li(39)

  The Process, Characteristics and Trends of the “TIFA”Talks between Taiwan and the

  United StatesHuang Junling and Zhang Hua(43)

  The Policy Change of Long-term Care to the Disabled Elderly in Taiwan and Its

  InspirationsFang Liming(48)

  Empirical Study on the Taiwanese Attitudes towards the Dialects and Languages

  Wu Meili(53)

  Analysis of the Trends of the Organizational Transformation of the Public Universities

  in Taiwan and Their InspirationsZhou Huilei(59)台湾研究?两岸关系2013年第2期海峡两岸知识产权民事司法协助制度问题初探

  邵培樟作者为浙江财经大学东方学院法政分院副院长、司法审判研究所所长、讲师。本文为2012年浙江省台办委托调研课题《海峡两岸知识产权司法协助理论与实践工作研究》(编号:201222)的阶段性成果。

  随着两岸经贸往来和科学文化交流的进一步加强,两岸知识产权民事司法协助方面的问题愈发凸显出来。由于历史问题、政治分歧、法律体系和制度设计等方面的原因,两岸知识产权民事司法协助方面的立法和实践的现状远远不能满足两岸经济文化交流的现实需求,严重影响了对两岸人民智力成果的有效保护。本文从厘清海峡两岸知识产权民事司法协助的概念和特点出发,通过梳理可适用于两岸知识产权民事司法协助的相关文件,总结出两岸在这方面的立法现状及其在实践运行中存在的问题和原因,并有针对性地提出海峡两岸知识产权民事司法协助制度的完善之策。

  一、海峡两岸知识产权民事司法协助的立法现状与特点

  海峡两岸知识产权民事司法协助是指一个主权国家的中国内部,处于不同法域的海峡两岸法院或其他主管机关,在知识产权民事案件中,根据另一方法院或主管机关的请求,代为或协助送达司法文书或调查取证等,或根据另一方法院或主管机关或有关当事人的请求承认和执行另一方法院的知识产权民事判决或仲裁裁决的司法行为,系属一国内部的区际司法协助。其具有受“公共秩序保留原则”的限制较小、是海峡两岸司法协助中最易突破、最易取得成效的领域等鲜明的特征。海峡两岸知识产权民事司法协助主要涉及送达法律文书、调查取证以及承认和执行另一方法院知识产权民事判决或仲裁裁决等三个方面。据统计,自1984年以来,可适用于海峡两岸知识产权民事司法协助的相关文件共计13个[1]。这些法律文件中有关海峡两岸知识产权民事司法协助的“立法”或“准立法”具有如下特点:

  专门性“立法”或“准立法”文件缺失。13个法律文件中,虽有海协会与海基会于2010年6月29日签订的《海峡两岸知识产权保护合作协议》。但该协议仅仅是海峡两岸知识产权保护的纲领性与原则性文件,并未明确涉及海峡两岸知识产权民事司法协助问题。仅有最高人民法院于2009年3月30日发布的《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的补充规定》的第二条明确提及知识产权民事纠纷案件。

  法律文件的效力层次较低。大陆颁布的法律文件多为司法解释、个案(工作)批复,甚至是工作通知;台湾地区颁布的法律文件为“行政立法”,两岸联合颁布的文件属民间性或半官方性,法律效力层次不够高。

  在推动海峡两岸的知识产权民事司法协助工作方面,大陆比台湾地区更显积极主动。13个法律文件中,有8个是大陆颁布的,并且是专门规定海峡两岸民事(含知识产权民事案件)司法协助的,尤其是在2009年4月26日海协会、海基会签署了《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》后,大陆于2010年立即制定了《最高人民法院关于人民法院办理海峡两岸送达文书和调查取证司法互助案件的规定》,非常积极地推进海峡两岸知识产权民事司法协助工作。而台湾地区颁布的仅有2个,且不是专门的法律文件。

  单方“立法”或“准立法”成份较大,官方互助协议缺失。13个法律文件中有10个是单方颁布的规定,仅有3个是海峡两岸双方签署的协议,但这两份协议均由民间团体或机构签署,海峡两岸官方互助协议缺失。

  民间途径参与海峡两岸知识产权民事司法协助的工作机制已搭建,且作用初显。由于在过去较长时间内的政治分歧,甚至是对立等因素,海峡两岸要在较短的时间内实现政治互信、订立官方的知识产权民事司法协助协议的难度较大。因此,海峡两岸知识产权民事司法协助工作应遵循“先易后难,先局部后整体,先民间后官方”的原则,循序渐进地推进。海协会、海基会作为两个民间团体,已在海峡两岸知识产权民事司法协助方面进行了有益的探索,先后签署了三个协议,成效初显。

  二、海峡两岸知识产权民事司法协助运行情况分析

  (一)法律文书送达问题。法律文书送达是海峡两岸知识产权民事司法协助中的一个重要环节,它是提起海峡两岸知识产权民事诉讼之后、使案件得以顺利审判乃至相关裁判得以认可和执行的重要前提条件。尽管海峡两岸对知识产权民事司法协助之法律文书送达均有相关的制度安排[2],并且大致都规定了直接送达、向代理人送达、向代收人送达、向受送达人的代表人或管理人送达、邮寄送达、通过传真、电子邮件方式送达、其它途径送达(如寄存送达)、公告送达、留置送达和代为送达等十余种送达方式或途径,但在实践中海峡两岸知识产权民事法律文书送达确是个难题。据统计,大陆人民法院受理的涉台民事案件80%无法送达;台湾地区法院目前积压的需要向大陆当事人送达的诉讼文书也高达数千件[3]。法律文书送达难体现在:缺乏有效的送达途径(以福建龙岩市中级人民法院的涉台民商事送达情况看,有45%的案件无法送达),公告送达比率高[4]。法律文书送达难的原因主要在于:(1)海峡两岸虽各自规定了数十种法律文书送达方式,尤其是大陆最高人民法院于2008年出台了专门针对涉台法律文书送达的司法解释,但海峡两岸在法律文书送达之司法协助层面上仍缺乏制度安排。因此,“单向规定、单向送达”的法律文书送达模式势必导致知识产权民事诉讼法律文书难以送达,甚至是无法送达;(2)大陆为了确保涉台知识产权民事诉讼的法律文书能够真正台湾地区的当事人,对每种法律文书送达方式都规定了较为严格的条件。而实践中,很多涉台知识产权民事案件的台湾地区受送达人并不能满足规定条件,从而导致很多送达方式无法有效地适用,只能采用公告送达方式;(3)台湾地区未积极推动海峡两岸知识产权民事诉讼法律文书送达工作,仅在“两岸人民关系条例”第7条、第8条和台湾地区“民事诉讼法”第128条对涉及在大陆的当事人送达法律文书作了简单的规定,但是同时又设置了极为不合理的文书验证程序,即“在大陆地区制作之文书,经行政院设立或指定之机构或委托之民间团体验证者,推定为真正”,人为地加大了海峡两岸知识产权民事诉讼法律文书送达的难度。

  (二)调查取证问题。调查取证是海峡两岸知识产权民事司法协助中的一个关键环节,它是海峡两岸知识产权民事诉讼的重要支撑点。大陆方面,根据司法部1990年发布的《司法部关于办理涉台法律事务有关事宜的通知》,需要在台湾办理涉台法律事务,包括知识产权案件的调查取证的,可以委托台湾的律师办理。台湾方面,根据1992年通过的“两岸人民关系条例”,有必要到大陆调查取证的,司法机关可以委托“行政院”设立或指定的机构和委托的民间团体。两岸民间组织的协议方面,1993年,海协会、中国公证员协会与海基会,就两岸公证书的使用查证事宜达成了《两岸公证书使用查证协议》。2009年4月26日由海协会、海基会共同签署的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》扩大了两岸民事调查取证的范围,强化了对岸在司法互助制度下所取得证据的效力,便利了对岸调查所获证据的应用。[5]虽然有这些单边性规定和双边性协议作为支撑,海峡两岸知识产权民事司法协助中的调查取证问题,在实践运行中仍然是个难题,主要体现在两方面:一是跨区调查取证效率低,效果差;二是跨区调查取证的操作程序缺乏规范性。造成“调查取证难”现状的原因主要在于:(1)缺乏官方协助,民间团体难承重任。按照现行两岸各自的单方规定和双方的民间协议,主要由非官方的民间团体来协助对岸进行调查取证。尤其是在台湾地区,没有任何官方机构来协助大陆方进行跨区调查取证。而调查取证是一项专业性强、复杂程度高的工作,对缺乏专业知识和操作技能的民间团体来说,很有难度。这在一定程度上造成了跨区调查取证效率低、效果差的现状。(2)海基会在调查取证实践中的作用有限。在台湾地区,目前主要由海基会受托处理协助调查取证事项。台湾“司法院”80.7.8(80)院台厅一字 05019 号函包含了授权海基会为中介,办理调查取证事宜的内容。[6]但其授权内容模糊不清,使得海基会在实践中的作用十分有限;(3)缺乏具体、可操作的程序性规范,实际运行有困难。《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》是目前较为全面的关于两岸协助进行调查取证的双边规定,但囿于政治等因素的考量,其规定仍然很原则,许多条款仅具有宣示性质,无法直接适用。

  (三)认可与执行法院民事裁判与仲裁裁决问题。法院民事裁判与仲裁裁决的认可与执行,是海峡两岸知识产权民事司法协助中最重要的关键内容,也是一个终局性问题。随着相关规定的出台,两岸都出现了认可和执行对方裁判的案例[7],但数量极少,范围也极为有限,知识产权领域的实例则少之又少。“从实务上看,这种相互认可主要集中在离婚判决,真正认可并执行其他民商事判决尤其是商事判决的案例并不多见,10多年来,屈指可数。”[8]造成这种现状的主要原因有五点:

  一是海峡两岸管辖权协调机制的缺失。当前涉台知识产权案件审判实践中的一个突出问题,就是两岸法院在管辖权方面尚未建立起任何协调机制,而双方的民事诉讼法律对知识产权案件都规定了广泛的管辖根据,使得两岸法院根据各自的法律行使管辖权,从而产生了大量的平行诉讼。这就造成法院作出的判决有可能与对岸法院就同一纠纷作出的判决有冲突,从而得不到认可与执行。

  二是对对方的裁判方式不认可。一方面,台湾地区法院对“两岸人民关系条例”第74条中的“民事确定裁判”[9]作狭义解释,即仅指民事判决书,而不包括民事调解书、支付令等其他法律文书。而在大陆,法院调解书与判决书具有同等效力,且《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的补充规定》将可申请认可的法律文书从民事判决扩大到了台湾地区有关法院民事裁定、调解书、支付令,以及台湾地区仲裁机构的裁决。[10]另一方面,台湾地区法院制作的和解笔录,是在法官的主持下使双方当事人达成和解而形成文书,其在广义上属于台湾地区法院的调解书,具有与裁判文书同等的效力。而大陆方面未将其作为可申请认可的对象。

  三是“公共秩序保留原则”的滥用。认可与执行对方法院裁判和仲裁裁决时,两岸双方都引用了“公共秩序保留”原则(大陆称为“不得违反公共利益”,[11]台湾称为“不得违反公共秩序和善良风俗”[12])。虽如前所述,知识产权民事司法协助是受该原则限制较小的领域,但实践中,“公共秩序保留原则”这一极具弹性的阻却条件,极易使知识产权方面的法院裁判或仲裁裁决在对岸得不到认可与执行。因为“公共秩序”、“善良风俗”的内涵很模糊,外延也不好确定,这就导致限制认可与执行法院裁判或仲裁裁决的理由具有广泛性和随意性。实践中,台湾地区任意扩大“公共秩序保留原则”的适用范围,使得大陆有不少知识产权案件的民事判决和仲裁裁决以该原则为由,被拒绝认可和执行。

  四是台湾地区“对等原则”的滥用。1997年,台湾修订了“两岸人民关系条例”,在第74条增加了第3项内容:“前二项规定,以在台湾地区做成之民事确定裁判、民事仲裁判断,得申请大陆地区法院裁定认可,或为执行名义,始适用之。”该项增加内容实质上在原先的“公共秩序保留原则”之外,增加了“对等原则”。对等原则缺乏客观中立者的判断,由台湾方自行适用,极易导致该原则被随意适用,甚至被滥用。

  五是知识产权仲裁裁决的认可与执行问题的特殊性。知识产权案件,由于其技术性、保密性、快速性等方面的要求,在实践中当事人选择仲裁方式解决纠纷的可能性较大。现行对民事仲裁裁决的认可与执行,没有专门规定,只是简单套用法院裁判认可与执行方面的规定,导致实践中无所适从,从而增加仲裁裁决认可与执行的难度。在海峡两岸政治上仍存在分歧的现状下,与法院裁判相比,具有民间性和契约性的仲裁裁决在认可与执行方面,应当享有更宽松的审查条件和程序。

  三、构建与完善海峡两岸知识产权民事司法协助制度的思考

  (一)完善立法,推动海峡两岸知识产权民事司法协助。海峡两岸知识产权民事司法协助不畅通的现状,与立法的缺失有很大关系。但在目前海峡两岸政治分歧一时难以消除的情况下,展开官方合作的立法活动无法实现。所以,应当采取循序渐进的方式,逐步实现立法的完善。

  以单边立法促进双边合作。虽然在现行立法方面,大陆已经比台湾地区更加主动,也更显诚意,也存在着效力等级低、专门性立法缺失等问题。所以大陆方面可以先从自身做起,从一个中国的原则出发,坚持对两岸人民的合法权益进行同等保护,不因台湾方面立法的消极而不作出积极努力。单方立法的完善,在一定程度上也有利于解决司法协助实践中遇到的一些难题。目前,可以先参考内地与港、澳地区的司法协助制度,由最高人民法院以司法解释的形式,对涉台的单方民事司法协助的规定进行完善。

  以民间协议催生官方立法。在目前官方协作确有困难的情况下,由民间团体或机构来制定具有司法协助性质的协议,是一种较好的过渡性选择。因为民间渠道的交流合作,受政治因素影响小,容易在司法协助“立法”方面取得突破性进展。同时,两岸的民间人士也亟需完善的立法规定来保障其合法权益,所以他们有参与制定协议的积极性和主动性。海基会、海协会等民间组织在这方面已经有了成功的经验,可以继续通过制定民间协议的方式来促进立法的完善。

  以个案合作推动立法完善。司法协助方面立法的完善最终还是要靠两岸官方机构的相互合作和努力。目前两岸立法机关或司法机关展开全面合作还未现实。所以,可以通过个案的官方合作,并将其形成案例、判例、司法解释等形式的文件,将其作为正式立法的基础。如前所述,知识产权领域是海峡两岸在政治、法律和文化心理等方面分歧和差异最小,也是司法协助最易突破和最易取得成果的领域。因此,可以通过知识产权民事司法协助的个案合作来逐步完善两岸的司法协助制度。

  当然,单方立法、民间协议和个案合作毕竟只是阶段性的权宜之计,两岸知识产权民事司法协助立法工作的完善,终究要靠双方立法机关和司法机关的共同努力。

  (二)拓宽民间渠道,发挥民间力量。目前海峡两岸知识产权民事司法协助方面的官方合作在实践运行中几乎是空白,民间力量发挥着主要作用。目前民间渠道的协作具有比官方合作更大的优势:民间司法协助合作受政治因素影响小,能够回避敏感争议,容易在司法协助方面取得进展;民间渠道的司法协助在实践运行中已经有了不少尝试,也取得了不错的成果,有良好的发展基础;民间人士和团体具有保护自己的知识产权权益的需求,有促进两岸司法协助的积极性和主动性。两岸可以从以下几方面展开民间合作。

  继续发挥海协会和海基会的桥梁作用。目前,海协会和海基会在海峡两岸的司法协助方面已经发挥了举足轻重的作用。比起一般的民间团体,海协会和海基会具有“半官方”的性质。“尽管海协会和海基会名义上属于民间团体,但都具有官方背景,从某种程度上代表大陆中央政府和台湾当局的态度。”[13]海协会和海基会应当利用他们对中央政府和台湾当局的影响力,继续发挥它们在促进两岸知识产权民事司法协助方面的积极作用。

  发挥律师在法律文书送达和调查取证方面的作用。对于知识产权案件的法律文书送达和调查取证,两岸尚未真正建立起有效的司法协助机制,仅凭当事人自身的力量是很困难。而一般的民间团体参与文书送达和调查取证又存在专业性方面的不足。因此,具有专业和职业优势的律师是两岸文书送达和调查取证方面司法协助的核心力量。同时,海峡两岸法律服务市场的融合以及司法业务领域的开放为两岸律师业务的合作提供了可能性。实践中,法院可以委托对岸的律师代为送达法律文书,律师可以寻找对岸律师进行合作,互相协助调查取证。此外,“根据目前的司法政策,台湾籍居民通过大陆司法考试以及获取法律职业资格证书便可以在大陆律师事务所执业;台湾地区的律师事务所可以在福州、厦门两地设立分支机构,受理有限的涉台法律业务。”[14]在大陆执业的台籍律师和台湾律师事务所在大陆分支机构,既精通台湾法律,又熟悉大陆法律,可以其为媒介拓宽海峡两岸知识产权法律文书送达和调查取证方面的协作渠道。

  发挥电视、网络等媒介作用,展开多样的民间合作。在信息时代,应当发挥电视、网络等媒介优势,展开多种形式的民间合作。具体而言,可以探索如下:(1)利用电视、广播等媒体资源,推动两岸司法协助。可借鉴福建东南卫视的《海峡新干线》的做法,制作专门的电视、广播栏目,宣传两岸相关法律法规,介绍涉台实务案例,甚至公告送达法律文书;(2)利用互联网资源,建设有关海峡两岸知识产权民事司法协助的专题网站。网站中可设置法律法规、司法实务、专题讨论等专栏,为双方的交流讨论提供平台,也可以作为公告送达的一种方式。

  (三)以政治互信促进司法协助。海峡两岸知识产权民事司法协助实践运行中出现的好多难题,是因为双方,特别是台湾地区对大陆的不信任、不合作的消极态度造成的。如“公共保留原则”和“对等原则”的滥用,就体现了台湾方面的防御性和片面性。所以,要切实推动海峡两岸知识产权民事司法协助制度的完善和发展,需要双方以政治互信促进司法协助。

  建立管辖权协调机制。在大陆现行的法律框架下,可以参照最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第306条来协调海峡两岸管辖权冲突问题。[15]该条款本来是规定外国法院的平行管辖问题的,但根据涉港澳台案件可参照涉外案件的法律适用原则,该条款也可用来解决涉台知识产权案件的平行管辖的问题。该条款是大陆地区不禁止平行诉讼的根据,也是产生平行诉讼的法律原因之一。利用该条款,对其进行反面解释,可以在一定情形下协调管辖权的冲突问题。该条款不予认可和执行的是对抗诉讼,即双方当事人分别向域外法院和域内法院起诉的情形。而对于重复诉讼,即一方当事人向域外法院起诉后又以同一争议向域内法院提起诉讼的情形没有规定。在不违背现行法律框架的前提下,基于相互尊重的原则,对台湾地区法院已经受理的案件,原告又以同一争议向大陆法院提起起诉的,可以借鉴民事诉讼法第35条关于合并管辖的规定,[16]制订相关司法解释,规定此类案件人民法院可不再受理,已经受理的,裁定驳回起诉。

  统一认识各种裁判形式的效力。海峡两岸对各种裁判形式效力的统一认识,有利于相关法律文书在对岸得到认可与执行。首先,基于在大陆法院调解书、支付令等法律文书具有与民事判决书同等的法律效力,台湾地区应对“两岸人民关系条例”第74条中的“民事确定裁判”作扩大解释,将这些法律文书一并纳入到可以申请认可的法律文书之列。其次,考虑到法院制作的和解笔录在台湾地区性质的特殊性,大陆方面应将其作为可申请认可的对象。再次,明确对对方裁判形式效力的审查,应当仅限于形式审查,而不得进行实体审查。最后,应当重视知识产权仲裁裁决的特殊性,建立区别于法院裁判的独立认可标准。大陆方面,《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》第 9 条“台湾地区有关法院的民事判决具有下列情形之一的,裁定不予认可”中的第 3 款“案件系人民法院专属管辖的”和第 4 款“案件系双方当事人订有仲裁协议的”的规定,明显不适用于仲裁,在认可仲裁裁决时应当予以删除。台湾地区方面,应当将大陆作出的仲裁调解也纳入可申请认可的文书之列。此外,两岸应当借鉴国际上对认可与执行外国仲裁裁决的通行做法,细化仲裁裁决的认可标准,以指导和统一司法实践。

  限制“公共秩序保留原则”和“对等原则”的适用。海峡两岸的区际法律冲突是不同社会制度和不同法系的法律冲突,保留公共秩序制度是有必要的,但应当对其适用范围作出严格规定。首先,应当明确“公共秩序或公共政策一般包括国家主权或安全、社会基本制度和和公序良俗”,[17]其它因素,如政治分歧、具体实体法律制度的差异等,不应该纳入“公共秩序”的考量范围之列;其次,可以从反面用否定的方式将“公共秩序”的适用范围进一步明确。即可以将一些公认的明显不属于“公共秩序”的情形予以明确排除;最后,在适用标准上,应当严格遵循“结果说”,即不能仅仅因为要适用的对岸法律的内容与本地公共秩序相矛盾,就适用“公共秩序保留”原则,而是只有当适用法律的结果危及本地公共利益时,才能考虑适用。对于“对等原则”,“两岸人民关系条例”第74条第3项的内容,是从权利赋予的角度来理解的,即大陆方面先认可和执行台湾的裁判和仲裁文书,台湾方面才考虑认可与执行大陆的裁判和仲裁文书。而对于“对等原则”的本意,应当是从权利限制的角度来理解,即对方对我方民众、组织的权利加以限制的,我方才对其民众和组织的权利加以同样的限制。台湾地区反向理解的“对等原则”扩大了拒绝认可与执行大陆裁判和仲裁文书的情形,阻碍了两岸司法协助的正常进行。因此,台湾地区应当排除“对等原则”的适用,至少应当从权利限制的角度来规范“对等原则”。

  注释:

  [1] 以时间先后为序,这13个法律文件为:《最高人民法院关于如何给在台湾的当事人送达法律文书的批复》(1984)、《司法部关于办理涉台法律事务有关事宜的通知》(1990)、“台湾地区与大陆地区人民关系条例”(1992)、《两岸公证书使用查证协议》(1993)、《最高人民法院关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》(1998)、《最高人民法院关于当事人持台湾地区有关法院民事调解书或者有关机构出具或确认的调解协议书向人民法院申请认可人民法院应否受理的批复》(1999)、《最高人民法院关于当事人持台湾地区有关法院支付命令向人民法院申请认可人民法院应否受理的批复》(2001)、“台湾地区与大陆地区人民关系条例施行细则”(2003)、《最高人民法院关于涉台民事诉讼文书送达的若干规定》(2008)、《最(下转第27页)台湾研究?两岸关系2013年第2期两岸非传统安全合作的形成条件与制度设计

  唐桦作者为厦门大学 台湾研究院助理教授、两岸民意调查中心副主任、博士。本文为教育部人文社会科学研究青年基金项目(海峡两岸持续合作的动力与机制研究,项目编号:11YJCGAT001)。

  两岸关系步入和平发展的轨道,军事对抗风险降低,但共同面对的非传统安全威胁却有日益升高的趋势。非传统安全合作在两岸关系中的提出不仅是对两岸交流在合作领域的扩展,也试图动摇两岸关系中长期存在的国家中心主义立场。对比传统安全,非传统安全合作涉及到两岸的共同利益,将安全价值基点从国家中心逐步转向“多重化”中心,更体现“人的安全”、“社会安全”与“全球安全”的价值取向,要求两岸之间的互动体现人类的普遍安全。[1]两岸非传统安全合作机制的意义在于使两岸在非传统安全领域的合作稳定和有序,使非合作性的两岸集体行动成为可能和现实。

  一、两岸非传统安全合作的现状分析

  非传统安全(Nontraditional Security)大约是在20世纪70年代罗马俱乐部报告问世后出现,并在冷战后在西方国际政治和国际关系学界广泛应用的一个概念。所谓非传统安全是对传统安全在安全领域和安全主题两方面的扩展:安全研究领域从军事安全扩展到经济、环境、社会、文化和政治领域;安全研究主体从以国家为中心到以国家以及个人、社会等非国家行为体为主体的多元主体。[2]传统安全视角下各国在主权问题上的敏感性使国际组织、非国家行为体或个人等非国家行为体一般没有机会或没有能力进行参与。第二次世界大战后,非传统安全威胁处于重要地位,非传统安全问题涉及范围广泛,具有明显的跨国性特点,国际组织、群众组织等非政府组织有能力为应对非传统安全威胁做出贡献。而且,各种区域性的跨国组织也雨后春笋般涌现出来,民族国家所具有的权力分配的垄断性决策权及实际能力明显降低,它们不再是控制分配过程的惟一主体,众多的跨国家行为体已参与到全球性权力分配的过程中来。[3]两岸非传统安全合作指两岸在非传统安全领域的政策和行动上的相互调适行为,主要包括两岸在宗教极端主义与文化冲突、恐怖主义、网络信息、流行疾病、跨境犯罪、自然灾害等方面的合作。[4]随着两岸关系的改善和台湾当局大陆政策的开放,两岸民间交流加速发展,呈现出新的高潮,两岸关系进入了一个大交流大合作大发展的新阶段,客观上为两岸在非传统安全领域的合作创造了条件。随着两岸交流的日趋深入,两岸非传统安全合作主要呈现以下几个特点。

  (一)两岸在非传统安全领域已经有一定的合作经验。2006年7月,厦金航线公共卫生研讨会在厦门召开,厦门卫生检疫部门、金门卫生部门以及交通部门的代表参加了研讨会,这是海峡两岸业者首次在公共卫生领域尝试沟通与合作。2008年2月16日,厦金航线客船“同安”轮在金门水头码头发生火灾,由于金门方面灭火力量不足,厦门海事局派遣“海巡2001”艇等救助船只前往金门增援救助,厦金双方共同努力成功完成了灭火任务,开创了厦金两地共同进行海上救助的先例。2008年10月23日,海峡两岸在厦金航线海域举行了大规模的海陆空联合搜救演习——“2008年厦金航线海上搜救演习”,成功完成了应急响应、人命救助、船舶消防等6个科目的演习。海峡两岸的21个相关部门300人参与演习,出动了专业救助直升机2架,专业救助船、大陆方公务船及民间船舶25艘,其他辅助船舶16艘。这是应对非传统安全领域威胁的一次演习。[5]2010年9月16日上午,海峡两岸再次在厦金海域举办了大规模的“2010年海峡两岸海上联合搜救演练”。[6]厦金两地相关负责机构在海难救助方面已开展了成功的合作。如2010年5月7日下午,厦门市海上搜救中心与台湾海巡部门在厦金海域共同救助“闽漳州货0096”遇险货船。

  (二)两岸民间合作在非传统安全领域发挥重要作用。自20世纪90年代以来,两岸在海事救援合作方面,民间有了很好的合作基础。实践中两岸的民间合作途径有两种,一是通过红十字会进行,一是通过“海协会”和“海基会”进行。红十字会为两岸的救灾做了许多具体的工作,积累了丰富的合作经验。1990年9月,为了合作打击两岸问的违法犯罪活动,中国红十字会总会与台湾红十字组织在金门举行商谈,就解决违反有关规定进入对方地区的居民和刑事嫌疑犯或刑事犯的遣返问题进行协商,并签订了《遣返作业协议书》,史称《金门协议》。之后两岸红十字组织在联络联系与见证双向遣返作业、两岸寻亲、民间交流、灾害互援、生命接力、水上救生、青少年交流交往等方面进行了良好合作。2009年4月26日两会在南京签署的《海峡两岸共同打击犯罪和司法互助协议》创立了两岸共同打击犯罪和司法互助的新模式,执行成效显著,有效保障了两岸同胞权益和交往秩序。2009年11月,由海峡两岸10个民间团体在联合举办的“两岸农渔水利合作交流会”达成的“两岸农渔水利合作交流共同倡议”书中提出了“加强两岸在重大自然灾害的监测、预测、预警、防御、紧急救援、重建等领域合作”的倡议。2010年7月在广州举行的第六届“经贸文化论坛”,在“共同建议”中提出第十二条“鼓励两岸积极开展应对极端气候的防灾、救灾合作”。汶川大地震之后,台湾各界迅速通过多种渠道支援抗震救灾,还迅速派遣救援队医疗队地质专家等协助善后工作。在2009年的“八八水灾”中中国大陆也在物资和人员等各方面给予台湾大量援助。

  (三)两岸非传统安全的合作不是被搭建而是逐渐生成的。两岸非传统领域的合作并非是先搭建起合作结构然后再讨论其中的问题,而是一边搭建结构,一边讨论议题,而且并非所有这个领域的议题都能最终进入两岸合作的范围,很多时候具有很大的偶然性。比如“三鹿奶粉”事件使两岸展开食品安全合作,金融危机的爆发又是“金融监管”成为两岸合作的议题。[7]台湾旅行团在吉林发生车祸,以及此前陆客来台遭遇阿里山小火车翻覆意外,催生出了2011年大陆方面的中国医院协会急救中心管理分会与台湾方面的中华海峡两岸健康旅游休闲协会共同启动的“两岸紧急医疗救援服务平台”。议题选择方面的偶然性和议题本身的受选择性,决定了只有议题所涉及的少数行业可以参与到两岸非传统安全合作中。突发公共安全事件尤其是交通安全事故、旅游安全事故、传染疾病的流行等进入多发期,对两岸交流和人员往来造成一定冲击,给两岸非传统安全合作增加了难度。[8]

  二、两岸非传统安全合作的形成条件

  两岸在非传统安全领域相互依赖的深入和拓展,固然使两岸利益相联结,更深层次的问题是,两岸是否能够对非传统安全的治理达成积极性的协议,并采取主动的行动。合作的一个本质问题就是集体行动是否以及如何可能的问题。两岸非传统安全合作的形成条件有以下几个方面。

  (一)非传统安全问题的跨界性、复杂性和不确定性是两岸合作的现实环境。跨界性是非传统安全问题的一个首要特点。许多非传统安全威胁的行为主体呈现网络化,分散于两岸,乃至全球,是全球共同面临的问题,比如严重的传染性疾病等,它们的解决不仅是某个国家和地区的问题,而且往往关系到整个人类的利益。跨界的非传统安全和主权国家的传统安全二者的空间范围由此区别,前者极不确定,后者相对稳定。非传统安全问题的跨界性使得传统的以地理为界限的边界变得日益模糊,所以非传统安全还具有渗透性,它的影响是跨越人为边界设定,也是人为边界设定所阻挡和控制不了的。两岸合作是对特定类型的非传统安全问题采取的新协调方式。在复杂性和不确定性的非传统安全问题前,没有合作,有效的回应是不可能发生的。复杂性和不确定性的非传统安全问题必须改变官僚体制的中心——边缘模式,两岸政府无法独自回应和解决,要让在两岸社会发展过程中形成的多元自治主体,以合作的协调方式来解决公共问题。合作是处理自然和技术所导致的灾难,处理恐怖主义行动的必要基础。灾难救助,特别是工作量很大的救助,经常包含大量的组织和个人合作参与。2010年1月13日发生在海地的强烈地震,海峡两岸双方表现出一定程度的默契,不但一改过去相互排斥的做法,而且双方在救灾背后的政治动作与考虑已呈现退缩的迹象,甚至双方还在一定程度上为对方提供了适当的方便。例如,大陆方面对于台湾方面的救灾活动,甚至包括马英九与海地领导人的一些会面活动等都没有抵制。大陆方面基于救灾效率的考虑,曾向台湾方面提出两岸合组救援团队执行救灾任务的建议。围绕非传统安全领域的合作,两岸都在向对方释放善意,两岸互信的基础不断得到夯实。

  (二)资源相互依赖是两岸非传统安全合作的客观诱因。两岸合作的资源依赖结构逐渐形成,是促使两岸非传统安全合作形成的客观诱因。在一个日趋紧密的相互依赖世界中,随着问题密度的增加,无论是在纯粹的个体交往之间,还是在非传统安全领域,对两岸合作的需求都会越来越强。两岸因交流所衍生的犯罪问题相当严重,极大损害了两岸的经济社会稳定,《海峡两岸共同打击犯罪和司法互助协议》签署之后更能体现两岸资源相互依赖的特点。比如,两岸侦查部门基于政治、法律等原因不能通过正常的刑事诉讼程序收集到在对方管辖区域内的证据。在协议中明确规定了协助调查取证的合作事项与程序后,两岸司法机关能够建立起证据协查这一极为重要的侦查合作机制。随着制度化合作机制的构建,未来两岸共同打击犯罪的状况必将实现若干重大转变。两岸要实现共同打击毒品犯罪,维护社会治安秩序的目标,必须将此合作置于一个国家不同法域间合作的框架下进行,通过开展区际侦查合作,突破两岸在共同打击毒品犯罪上的困境,并由此摸索两岸间开展更为广泛的司法合作的模式。两岸在推动非传统安全合作的进程中,客观上是在促进两岸之间的相互依赖,这些未来都会成为强化两岸合作的基础。

  (三)信任是两岸非传统安全合作的内在逻辑。信任是一种重要的社会资本,是促进两岸合作的重要因素。1994年3月发生的千岛湖事件,由于两岸缺乏政治互信,在相关事件的沟通和处理过程中相互指责,岛内分裂势力推波助澜,直接冲击了两岸政治关系。[9]从两岸关系的语境来说,信任主要存在于两个方面:一方面是两岸民众或两岸社会子系统之间的相互信任即两岸社会互信问题;另一方面是两岸政治互信问题。2008年之前,两岸之间存在薄弱的互信,而且常常因为政治因素而中断,国民党重新执政之后,两岸双方得以在反对“台独”、坚持“九二共识”的基础上建立互信,两岸恢复了中断多年的“两会”制度化协商机制,签署了多项协议,范围涉及两岸海运、旅游观光、食品安全、共同打击犯罪、医药以及核电安全等方方面面,逐步化解影响和限制两岸交流互动的各种障碍过程,间接体现了两岸社会互信水平正得到逐步提高。2008年10月23日,两岸在厦金航线海域举行的大规模海陆空联合搜救演习被认为是“为两岸建立军事互信跨出微妙且值得借鉴的一步”。[10]两岸非传统安全合作是建立在信任的基础上的,是信任与合作的同构[11],由于两岸成员间的信任而产生了合作行为的普遍化并进而形成了合作制度及其机制的组织形态。两岸非传统安全合作让两岸对安全的认知和主体性产生转移,从过去军事对峙转移到非军事领域,有利于巩固和强化两岸之间的互信,对未来两岸关系的和平发展将产生新的建构。

  (四)共同的文化传统是两岸非传统合作的认同基础。在西方人的思维方式中,善恶对立的辩证法占据主导地位,容易用线性思维观察事物的发展态势,倾向于做出非此即彼的分类判断,因而更容易导向冲突式的解决方法,传统的安全研究就是基于这种思维方式。[12]当前两岸面临的诸多非传统安全威胁已经不可能单纯从冲突的逻辑与零和思维来理解和解决。中国人的智慧就体现在“仇必和而解”中,就是用和谐的方法来消除矛盾、解决矛盾,使事物向一个更新的方面来发展。两岸共有的中国传统文化中的阴阳两分法,承认万物中有两种截然不同性质的东西即“阴”和“阳”,但这二者之间的关系不一定相互排斥相互对抗,而是互为补充和相互依赖。在共存中重要的不是一方取胜对方,而是一方与对方的平衡。这种由中国传统文化提供的“互补辩证法”为解决非传统安全问题提供不同视角,表现的是“你安全我才安全,我安全你也才安全”的心态[13],而这种共同的文化传统则是促进两岸非传统安全合作的认同基础。

  三、两岸非传统安全合作机制的制度设计

  胡锦涛在其关于推动两岸关系和平发展的“六点意见”中指出:两岸同胞是血脉相连的命运共同体,包括大陆和台湾在内的中国是两岸同胞的共同家园,两岸同胞有责任把她维护好、建设好。[14]两岸社会共同体的建构应能有效回应全球化挑战和非传统安全的威胁,推动两岸合作向纵深推进,增强两岸民众的向心力。惟有制度建设才是合作得以实现的稳固的平台,为互动关系提供基础和框架。制度的产生要么依赖于一种被行动者接受的政策领域的共同界定,要么依赖于(正式和非正式)规则规范下的机制行动者之间不断重复的互动。两岸非传统安全合作机制的制度设计包含以下几个内容:

  (一)建立两岸面对面的公共论坛机制。

  两岸在非传统安全领域展开合作之后,对话机制成为形成合作共识的关键环节。有效的公共对话促进合作发展,而公共对话的有效性与两岸的角色结构、两岸对话的民主性和两岸对话的建构成果有关。重叠共识和交往共识是为了克服机会主义和搭便车行为,这也是要求建立两岸对话协商机制的原因。两岸在非传统安全领域,首先要建立畅通的沟通管道,客观、适时、准确的信息发布系统,提高两岸政府应对各类危机措施的可行性与透明度。对于任何有关非传统安全的威胁信息两岸之间应该有畅通的信息传播机制,使得信息可以迅速传递给利益相关者。只有掌握了充分的可以信任的信息,欺诈与背叛行为才有可能避免。其次,公共意见的形成需要依托一定的参与机制将公共意见议程化,影响相关两岸政策制定。两岸非传统安全议题听证会、两岸非传统安全议题研讨会、两岸非传统安全议题精英论坛、两岸非传统安全议题智库论坛等都是可以尝试的对话机制,为各种非传统安全议题中民间组织、咨询智囊组织提供宽松和良好的发展环境,培养两岸民众参与能力和形成政策决策意见等方面起着重要作用。沟通理性的实质,乃是在于它是一种程序性理性观念。两岸非传统安全合作中,人们通过商谈或对话的沟通方式建立起他们之间的关系并调整相互关系,通过交流对话更加清晰使命更加理性而逐步趋向于共同的价值观。[15]

  (二)设计两岸共同参与的激励机制和责任机制。由于非传统安全显然属于公共物品,为了调动提供者的积极性,可以进行选择性的激励机制。首先,保持两岸非传统安全合作的边界弹性,保持其不断吸收新因素的张力;同时保持两岸合作在涉及非传统安全议题的开放性。比如,《海峡两岸共同大家犯罪及司法互助协议》更多地是一种宣示性和原则性的条纹,并未对具体事项作出规定,仍需要双方持续协商。其次,在推进制度化的同时,对两岸非传统安全合作的结构要素进行模块化设计,提高对新兴议题的消化能力。通过建立共同授权的专门性两岸非传统安全合作机构,成立“两岸非传统安全事务委员会”,共同策划、组织、协调、控制和监督两岸非传统安全合作的问题。激励机制的方向应该是仅仅围绕和平发展与两岸人民福祉的主题,继续发挥政治系统的权威性分配功能以及社会领域内价值尺度的作用。[16]在具有复杂性和不确定性的非传统安全问题面前,仅仅依靠刚性且具有滞后特性的法律是无能为力的,最终要靠一种责任机制的建立。两岸民众需要某些途径来保证他们的领导人对自己行为负责;对两岸民众来说,意味着热情参与非传统安全,承担公共责任,维护公共利益;对非政府组织而言,意味着主动承担、维护和实现合作过程中的社会责任。需要确立两岸非传统安全合作的规则,包括两岸商洽的各种正式合作协议和双方达成的基本共识,也包括以非正式规范形式表达的社会资本。有效的规则对于两岸合作的实现至关重要。对于合作规则遵守的公共承诺就构成了责任机制的主体,对于两岸都具有直接约束力,承诺的有效性对两岸关系和平发展具有基础性的影响。

  (三)培育跨两岸的非政府组织联盟。两岸关系走入和平发展,随着技术进步带来的通讯便利以及公民责任意识的不断增强,民间社会蕴含着大量的社会资本与资源。首先,开放两岸非政府组织在慈善事业、环境保护和关怀弱势群体等非传统安全领域建立跨两岸的非政府组织联盟,比如两岸环保联盟或者两岸抗震联盟等。其次,整合两岸已有的非政府组织建立跨两岸网络,网络成员分享价值观、信息和共同的宣言,以此来协调行动,充分调动两岸民间社会的积极性,参与到环保、救灾和应对突发事件等领域的合作中来。以救灾互助为例,两岸应扩大协作,定期举行针对不同灾情的救援联合演习,包括定期举办救灾学术会议,专业人员培训和交流等合作。当大量的两岸人民参与非政府组织联盟过程中,两岸人民之间有持续性的交往,就形成“重复博弈”之局,倾向考虑长远利益而非短期,易于形成合作的精神与习惯。这样一种在非传统安全领域的两岸非政府组织联盟机制,聚合了两岸间的物质和精神资源,能提高两岸人民对非传统安全的重视,能帮助两岸建立共同价值观和规范,建立和推广社会创新制度,引导未来两岸在非传统安全合作的实践,在政府无力或不愿介入的领域里发挥不容忽视的作用。

  (四)构建集体认同的中国文化价值体系规范。文化规范是两岸合作中行为共同体持有的关于文化行为的共同预期。两岸之间的很多矛盾与摩擦不仅仅是由于客观存在的利益冲突,很大程度上还来自于主观上的认知差异。[17]尽管两岸共享一个共同的民族意识和国家主权的感情基础存在,但是情感的制度化缺乏必要的组织基础,所以很容易在“台独”势力下不断被侵蚀。于是,构建两岸集体认同的中国文化价值体系规范尤为必要。首先,乡土、亲情情结以及在此基础上产生的爱国主义和民族主义,是凝聚两岸的精神粘合剂,是中国文化价值体系的核心内容。正如邓小平所说:起码你对中华民族有自豪感。[18]树高千丈叶落归根的民族感、传统文化博大精深的自豪感和中华民族伟大复兴的使命感是培育两岸集体认同的基础。其次,两岸共同的人文关怀与命运共同体意识,是中国文化价值体系的重要构成。胡锦涛总书记多次指出,两岸同胞是命运共同体,中国是两岸同胞的共同家园。集体认同的实现不仅在于文化因素本身,更与政府的文化认同建构能力有关。两岸政府需要的是一种大规模共同文化参与的“文化动员”,覆盖网络的构成除了包括公共图书馆与博物馆、美术馆、剧院以及艺术中心之外,也涵盖了文化馆与文化广场、电影院、电视台、文化信息数字网络、书店等。在全球化时代,文化和意识形态的软力量的较量更趋激烈,这对维护两岸的文化安全提出了更高的要求。凝聚“中华民族”认同,创建两岸集体认同的文化规范体系,以新的集体期望,以两岸非传统安全合作的方式塑造两岸人民的文化价值观念体系。

  两岸之间联系如此紧密,非传统安全议题也已经不是各自内部发生的事务。两岸非传统合作方式为多领域全方位不同形式的方式:召开不同议题的两岸会议;两岸建立疫情快速报告与反应系统,合作建立各种工作小组;两岸建立信息共享的网络平台;两岸进行医疗技术合作;两岸进行科研合作;两岸筹集资金;两岸派遣专家学者……都是合作的方式,涉及政治、经济、科技、信息、医疗卫生等多个领域不同方式的两岸合作。两岸关系和平发展为两岸非传统安全合作提供了承认和遵守共同的社会规范以及良好的对话环境,两岸以两岸民众公共参与非传统安全探讨的方式在两岸间建构一个对话的共同体。培育“两岸非传统安全合作机制”的深层意义在于透过参与非传统安全议题合作,才能更深切地体会到同胞的涵义,塑造了两岸民众的认同感和向心力,为两岸和平发展的主流局面奠定持续性的心理基础。同时应当看到,两岸非传统安全领域的合作不能脱离政治互信与经济合作的现实发展,所以未来仍然是一项艰巨任务。

  注释:

  [1]刘伟彦:《非传统安全视角下国际合作的新特点——以禽流感为个案分析》,上海社会科学院硕士论文,2008年。

  [2][4]傅勇:《国家安全与非传统安全》(论文集),时事出版社2008年版,第80页、第83页。

  [3](日)星野昭吉,刘小林、张胜军译,“《全球政治学—全球化进程中的变动、冲突、治理与和平》,新华出版社2000年版,第30页。

  [5][6]张文生、李美霖:《海峡两岸在厦金海域的非传统安全合作研究》,《台湾研究集刊》2011年第5期。

  [7]周叶中、祝捷:《两岸治理:一个形成中的结构》,《法学评论》2010年第6期。

  [8]刘凌斌:《新形势下两岸非传统安全合作刍议》,《台湾研究集刊》2011年第6期。

  [9]张文生:《影响两岸关系的非传统安全因素分析》,《台湾研究》2010年第2期。

  [10]元乐义:《搜救演习为军事互信迈出首步》,《中国时报》2009年2月23日。

  [11]谢新水:《公共领域合作的初始条件和发展变量—一个定性研究》,《中国行政管理》2010年第3期。

  [12]崔顺姬:《“积极和平”对非传统安全研究的启示———基于中国传统文化的视角》,《国际政治研究》2012年第一期。

  [13]余潇枫:《安全哲学新理念:“优态共存”》,《浙江大学学报(人文社会科学版)》2005年第3期。

  [14]胡锦涛:《携手推动两岸关系和平发展 同心实现中华民族伟大复兴》,新华网2008年12月31日。

  [15](德)哈贝马斯:《在事实与规范之间——关于法律和民主治国的商谈理论》,“前言”,童世骏译,生活?读书?新知三联书店2003年版,第5页。

  [16]王鹤亭:《基于动力分析的两岸持续合作机制建构》,《海峡两岸持续合作的动力与机制》,九州出版社2012年版,第68页。

  [17]高中建、卢园园:《非政府组织与非传统安全威胁》,《理论探索》2011年第6期。

  [18]《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第60页。

  (责任编辑毛仲伟)台湾研究?两岸经贸2013年第2期台湾百大企业投资大陆情况与两岸合作路径选择

  李鸿阶作者为福建社会科学院副院长、研究员。本文资料收集得到刘传标、陈元勇、孙璇等帮助,在此表示谢意。

  台湾百大企业在岛内占有重要地位。据台湾《天下杂志》“2012一千大大调查”数据分析,2011年度台湾百大企业的营业收入总额、资产总额分别达到8130.39亿美元、13953.81亿美元(按1美元=30.29元新台币计算),在大陆投资企业已有90家,对两岸产业深度对接和经济融合发展发挥了重要作用。

  一、台湾百大企业发展特点及其经济地位

  (一)台湾百大企业营业收入水平高。据台湾《天下杂志》“2012一千大大调查”数据统计,2011年度台湾百大企业营业收入平均为81.3亿美元,资产总额平均达到139.53亿美元。其中,制造业企业60家,营业总收入5983.51亿美元,占台湾百大企业营业总额的69.53%,平均每家企业营业收入94.22亿美元;服务业企业27家,营业总收入1156.14亿美元,占台湾百大企业营业总额的19.14%,平均每家企业营业收入57.63亿美元;金融保险业13家,营业总收入920.89亿美元,占台湾百大企业营业总额的11.33%,平均每家企业营业收入70.84亿美元,如表1所示。

  表12011年度台湾百大企业经济地位单位:亿美元

  项目营业收入总额占百大企业比例(%)资产总额占百大企业比例(%)台湾百大企业8130.3910013953.81100其中:制造业5983.5169.534729.2433.89服务业1156.1419.141680.2012.04金融保险业920.8911.337544.3754.07资料来源:表1至表6均根据台湾《天下杂志》第496期“2012一千大大调查”资料整理

  (二)台湾百大企业以高新技术产业为主。从台湾百大企业的行业分布看,高新技术企业占45家。其中,从事电脑系统及零组件企业22家(鸿海精密、广达电脑、仁宝电脑、纬创资通、和硕联合、英业达、永硕联合、大同、鸿准精密、泰金宝科技、佳世达科技、正葳精密、微星科技、精英电脑、建兴电子、群光电子、台湾东芝国际采购、台湾三星电子、宏碁、华硕电脑、台湾东芝数位资讯、松下产业科技),电子电信和IC企业11家(中华电信、台湾大哥大、远传电信、宏达国际、光宝科技、台达电子、联发科技、欣兴电子、大联大投资、联强国际、文晔科技),光电企业7家(群创光电、友达光电、宸鸿集团、胜华科技、中强光电、瑞仪光电、中华映管),半导体企业5家(台积电、日月光、联华电子、德州仪器工业、矽品精密)。其它行业分布为:石化原料企业10家(台湾中油、台塑石化、台湾化学纤维、南亚塑胶、台湾塑胶、奇美实业、正新橡胶、长春石化、光洋应用材料科技、中美和石化),汽车海运空运企业9家(国瑞汽车、裕隆汽车、和泰汽车、扬子江船业、阳明海运、长荣海运、万海海运、中华航空、长荣航空),(非)金属材料制品7家(中国钢铁、华新丽华、桦联钢铁、中龙钢铁、台湾水泥、亚洲水泥、桦辉企业),百货批发零售企业6家(统一超商、新光三越百货、全联实业、家福、三商行、远东百货),食品饮料5家(统一、康师傅、旺旺控股、大成长城、台湾烟酒),纺织成衣鞋业2家,投资控股、建设、水电各1家,如表2所示。

  表2台湾百大企业行业分布情况

  产业分类家数产业分类家数产业分类家数电脑系统及零组件22石化原料10纺织成衣鞋业2通讯电子11汽车海运空运9投资控股1光电7(非)金属制品7建设1半导体7百货批发零售6水电1人寿保险13食品饮料5

  (三)台湾百大企业行业地位优势突出。除了少数资本密集型行业外,台湾百大企业以电子信息产业发展最为突出,行业优势明显。目前,台湾百大企业有22家产品排名世界第一,其中电脑、资讯设备、半导体、IC设计、电子光电企业占18家,包括鸿海精密手机代工制造,广达电脑、仁宝电脑笔记本电脑代工制造,华硕电脑主板、ADSL Modem、CABLE Modem、无线网络产品,英业达服务器制造,群光电子电脑键盘,佳世达20吋以上液晶显示器,微星科技电脑显卡,台湾积体的电路晶圆代工,日月光半导体封装测试、联发科技的手机、蓝光和DVD光存储、播放机芯片,台塑石化的PTA、铜箔基板、玻纤布制造,奇美实业的ABS树脂、PMMA树脂、导光板等,如表3所示。

  表3台湾百大企业排名世界第一项目表

  企业名称产业分类排名世界第一项目鸿海精密电脑系统手机代工制造广达电脑电脑系统笔记本电脑代工制造(2004-2009年)仁宝电脑电脑系统笔记本电脑代工制造世界第一(2010年)华硕电脑资讯设备销售与服务主板、ADSL Modem、CABLE Modem、无线网络产品英业达电脑系统服务器制造群光电子电脑周边零组件电脑键盘佳世达电脑周边零组件20吋以上液晶显示器微星科技电脑周边零组件电脑显卡台湾积体电路半导体晶圆代工日月光半导体半导体半导体封装测试联发科技IC设计手机、蓝光和DVD光存储、播放机芯片台达电子电子交换式电源产品与无刷直流风扇欣兴电子电子印制电路板宸鸿光电全球最大玻璃电容式触控生产基地胜华科技光电手机面板(2006-2007年)中强光电光电DLP数字投影机以及背光模块瑞仪光电光电笔记本电脑背光模组南亚塑胶塑胶与橡胶制品在昆山建有世界最大玻纤丝窑宝成工业鞋业NIKE鞋代工制造台塑石化石化原料PTA、铜箔基板、玻纤布制造奇美实业石化原料ABS树脂、PMMA树脂、导光板光洋应用材料科技化学材料光纪录媒体靶材

  (四)台湾百大企业与大陆市场联系密切。目前,台湾百大企业仅有10家未对大陆投资,除了台湾电力、台湾劳工保险局、中华邮政外,中龙钢铁、中美和石油化学、台湾电力、全联实业、家福、三商美邦人寿保险、远雄人寿保险、台湾人寿保险的排名靠后,表明台湾百大企业对大陆市场依赖程度提高,并形成日益紧密的产业分工协作关系,有利于加快构建两岸产业链,如表4所示。

  表4台湾百大企业中未对大陆投资的企业情况

  企业名称从事行业百大企业排位企业名称从事行业百大企业排位中龙钢铁金属原料75台湾劳工保险局人寿保险22中美和石油化学石化原料90中华邮政人寿保险26台湾电力水电燃气9三商美邦人寿保险人寿保险60全联实业百货批发零售93远雄人寿保险人寿保险87家福百货批发零售94台湾人寿保险人寿保险92

  二、台湾百大企业投资大陆区域选择与发展趋势

  (一)台湾百大企业在大陆投资的区域特征

  台湾百大企业投资以“珠三角”、“长三角”地区为主,重点集聚在广东深圳和东莞、上海、江苏苏州和昆山、安徽芜湖以及福建厦门等地,并逐步转向技术密集型出口行业,服务业成为台资进入大陆的新动力。其中,江苏、上海、广东分别拥有台湾百大企业54家、42家和40家,居大陆各省市的前三位,如表5所示。

  表5台湾百大企业在大陆投资区域分布情况

  省市家数(比例)省市家数(比例)江苏54上海42广东40福建25浙江19山东18

  首先,对“珠三角”投资以IT制造业为主。台商百大企业对“珠三角”投资集中在电子、化工和塑胶等行业,对东莞、中山、顺徳等地投资以电子信息产业为主,形成了电脑产品、电子材料大型生产基地的“群聚现象”。以“中国电子信息产业名镇”东莞石碣镇为例,目前就集聚450多家电子企业,生产电子资讯产品超过110种,台资企业产品配套率高达90%以上[1]。其中,台资企业生产的电源供应器、计算机键盘、变压器等八种高科技产品产量居世界第一,台达电子的电源供应器占世界总量三成,成为全球行业龙头;鸿友电子的计算机扫描器已成为世界最大的生产厂家,形成了台资IT企业集群的产业结构[2]。

  其次,对“长三角”投资以电子、IT产业为主。上世纪90年代末以来,台湾百大企业投资重点转向“长三角”地区,对江苏昆山、苏州和安徽芜湖投资以电子信息产业为主,形成了完整的半导体产业链。据统计,到2012年底,江苏省台资企业已设立研发机构200家,台资金融机构21家[3]。其中,昆山市为大陆台资企业最密集地区,拥有台资企业4234家,总投资额521.2亿美元,约占大陆台资企业总数的1/9,常住台胞超过了10万人[4]。在昆山市10个“中国驰名商标”中,台资企业占3个(捷安特、哈森、旗舰);在7个“中国名牌产品”中,台资企业占3个(捷安特、樱花、南宝树脂);在28个“江苏省名牌产品”中,台资企业占14个;在41个“江苏省著名商标”中,台资企业占10个[5]。目前,全市拥有的台资企业研发机构,占到江苏省级以上外资研发机构比例的70%以上,台资企业高新技术产品出口占全市出口总额的73%[6]。台资IT产业已由TFT-LCD显示面板、电子基础材料、电子零部件生产延伸至笔记本电脑、数码相机、手机整机,构成了完整产业链,并形成产业高端化、多样化、规模化和品牌化趋势。2008年昆山市笔记本电脑产量高达5700万台,占到全球一半,成为“世界笔记本电脑之都”、全球重要的电子信息产品生产基地[7]。

  第三,对上海、江苏投资以研发、总部和金融服务业为主。目前,上海台资企业多数设立研发中心、结算中心和营销总部,江苏苏州、昆山和安徽芜湖等地台资企业也将营销中心、研发中心设在上海。近年来,上海市出台政策,重点扶植新技术、新工艺、新设备、新材料等台资企业发展。在现代服务业领域,上海市鼓励台资证券、基金、保险公司和咨询服务类企业设立合资公司,重点发展LED照明、无线城市、冷链物流和电动汽车四大产业,并提供金融服务、转型升级、专项补贴、知识产权、用工环境等支持,推动台资企业升级转型[8]。目前,台资百大企业纷纷把地区总部、研发中心设在上海,如台湾10大最佳声望标杆企业(台湾集成电路、鸿海精密、联发科技、台湾塑料、宏碁、宏达国际电子、统一企业、台达电子、广达计算机、统一超商)几乎都在上海设立了分支机构[9]。

  (二)台湾百大企业投资大陆趋势

  上世纪80年代初,受台湾岛内劳动力缺乏,工资成本上升,竞争力下降等影响,台湾纺织成衣、鞋类、五金、塑料制品等劳动密集型产业开始投资大陆。台湾百大企业为获取高新技术,对外投资以美国为主,仅有少数几家基于分散风险和获得原材料等需要,对大陆进行了尝试性投资,但多数是采取“以小养大”、“以短养长”投资策略,先稳住了脚跟,再以行业群体外移、“整厂输出”办法,在大陆设立工业小区,共同开发上下游产品,以分散投资风险。近年来,台湾百大企业投资迅速发展,并逐步形成以下的发展趋势。

  一是逐步转向规模化、行业化。上世纪90年代以来,随着产业转型升级,台商对大陆投资由劳力密集型逐步转向技术、资金密集型产业,生产产品由服装、鞋帽等转向精密电子、机械模具、化工、冶金行业等为主。期间,台湾百大企业对大陆投资方式,开始由分散型向行业化、规模化发展,并将生产中心、研发中心等迁往大陆,利用大陆的要素资源优势,加快实现研发、设计、试产到批量生产一体化,降低企业营运成本,推进产业聚集发展,形成了完整的产业链。

  二是北扩西移投资趋势加强。台商投资大陆初期,中央给予福建、广东两省特殊政策,闽东南和“珠三角”成为台商投资的重点地区。据统计,上世纪90年代前,福建台商投资居大陆各省市首位,约占台商投资总额30%以上[10];加上广东省,吸引台资额比重约占全大陆一半,投资以劳动密集型、资本密集型行业为主。2000年以来,台湾百大企业投资重点转向“长三角”、“珠三角”,对上海为中心的“长三角”投资比重上升。到2008年,台资加快北扩西移投资势头,以北京、天津为中心,山东半岛、辽东半岛为两翼的环渤海经济圈逐步成为新的投资热点。2010年6月,两岸签署海峡两岸经济合作框架协议(ECFA)后,台商百大企业投资区位布局发生变化,向外扩散发展不断增强。据商务部统计数据,截至2012年底,大陆累计共批准台资项目88001个,实际利用台资570.5亿美元,约占大陆实际使用外资总额5.6%[11],台湾百大企业对大陆投资地位不断提升。

  三、台湾百大企业投资福建情况与面临问题

  闽台同文同种,天然的“五缘”优势,使福建成为两岸交流合作的前沿平台。1983年第一家台资企业“三德兴”落户福建厦门,拉开了台商投资大陆的帷幕。目前,已有27家台湾百大企业在福建投资,并形成以厦门、福州沿海一线为中心,以电子信息、光伏产业发展为主的投资格局。

  (一)台湾百大企业在福建投资的基本情况

  据统计,在对福建投资的27家台湾百大企业中,台湾前10大企业有2家(台塑石化、国泰人寿保险),前20大企业有6家(统一企业、富邦人寿保险、华硕电脑),前50大企业有19家(友达光电、南亚塑料、大联大投资、康师傅控股、中华电信、台达电子、桦联钢铁、宸鸿集团、中华航空),如表6所示。

  表6台湾百大企业在福建投资情况

  企业名称从事行业百大企业排位企业名称从事行业百大企业排位台塑石化石化原料4正新橡胶塑胶橡胶制品52国泰人寿保险人寿保险8台湾水泥非金属矿制品54统一企业饮料17长荣航空空运58富邦人寿保险人寿保险18长荣海运海运船务代理59华硕电脑资讯设备19长春石化石化原料63友达光电光电21旺旺控股食品64大联大投资资讯通讯23裕隆汽车汽车及零部件73南亚塑料塑胶橡胶制品24万海航运海运船务代理82康师傅控股食品29龙邦国际建设84中华电信电信32台湾人寿保险人寿保险86台达电子光电41台湾烟酒饮料89桦联钢铁金属原料42中华映管光电95宸鸿光电44松下产业科技资讯设备100中华航空空运46

  目前,16家台湾百大企业在福建拥有42家投资额一千万美元以上企业,已形成光电、化工两条完整产业链,如表7所示。其中,友达光电投资厦门以来,已吸引达运精密工业、辅讯光电、峻凌电子和州巧科技等台资企业前来配套投资。宸鸿集团成立于2003年,在厦门投资总额达到3.98亿美元,拥有7家旗下企业,形成从玻璃镀膜、加工到触控显示器、触控系统、触控组件、触控屏幕、触控技术、应用软件、硬件、触控配件生产,再到贴合封装完整的触控产业链,使厦门一跃而为全球最大的触控产业基地。正新橡胶投资厦门后,带动正新海燕、正新实业等子公司投资,使厦门成为世界级的“轮胎王国”,正新集团也发展成为国际性集团公司。翔鹭石化集团注册资本33.4亿元人民币,由翔鹭石化、翔鹭化纤、腾龙特种树脂等关系企业组成,是亚太地区最大的精对苯二甲酸(PTA)生产企业。其中,翔鹭石化年产150万吨精对苯二甲酸,单线产能世界第一[12]。

  表7台湾百大企业在闽投资(含第三地转投)千万美元以上项目

  序号企业名称台湾百大企业投资方1华阳电业、福建福欣特殊钢、厦门长庚医院台塑石化、台塑集团(3家)2友达光电、达运精密工业、厦门景智电子友达光电、友达集团(3家)3厦门正新橡胶工业、厦门正新海燕轮胎、厦门正新实业正新橡胶(3家)4翔鹭石化、厦门翔鹭化纤、翔鹭特种纤维(厦门)、福建统一马口铁、厦门翔鹭国际大酒店、漳州统实包装、福州统一企业统一企业(7家)5宸鸿科技(厦门)、瑞士达光学(厦门)、宸阳光电科技、威鸿厦门光学、宝宸(厦门)光学科技、厦门宝德阳科技、厦门达鸿先进科技宸鸿(7家)6华映光电、华映科技、华映显示科技、厦门华侨电子、福建华冠光、福州华映视讯中华映管(6家)7福建联德企业、福州大同纤维纺织烨联钢铁(2家)8东南(福建)汽车工业、福建台亚汽车工业裕隆汽车(2家)9厦门国贸金融中心开发有限公司龙邦国际兴业10长春化工漳州有限公司长春石油化学11厦门建松电器有限公司松下产业科技12南亚塑胶工业厦门有限公司南亚塑胶13福建顶津食品、漳州顶津食品有限公司康师傅控股(2家)14泉州立旺食品有限公司中国旺旺控股15福州台泥水泥有限公司台湾水泥16晋江太古势必锐复合材料有限公司中华航空资料来源:根据福建省外经贸厅资料整理(截至2013年2月)

  (二)福建吸引台商投资面临的挑战

  与广东、江苏和上海等沿海省市相比,福建吸引台湾百大企业的数量不多、档次不高,主要是受产品配套能力有限、市场发育程度和产业集聚发展不够、铸造产业链落差明显等不利因素的影响。

  一是经济总量偏小。2012年福建经济总量仅为同期广东、江苏和山东的1/3强,约为浙江经济总量的一半,经济腹地、市场容量和消费能力相对有限,产业结构不够合理,产品市场占有率不高,对台湾百大企业的吸引力不强。

  二是区位优势弱化。福建虽然毗邻台湾,地缘区位优势独特,但随着两岸关系发展,尤其是两岸的空中直航、海上直航口岸和航点增加,航线加密,加上福建地处“长三角”、“珠三角”两大经济区之间,资金、人才等外溢效应明显,弱化和抵消了对台合作的区位优势。

  三是产业链不完整。福建以石化、机械、电子等三大重点产业为主,产业布局不够科学,对外辐射、集群发展能力不强,尤其产业园区功能定位不够完善,尚未形成上中下游紧密衔接的产业链体系,无法提升台湾百大企业的投资意愿。

  四是营商环境不足。主要是交通设施不够完善,港口等枢纽地位不强,尚未形成区域性的航运中心、金融中心和贸易中心,加上金融服务体系不健全,物流配套设施不够完善,营运成本比较高,制约了台湾百大企业的投资发展。

  四、进一步吸引台湾百大企业投资的路径选择

  为了进一步吸引台湾百大企业,当前应着力采取以下的政策措施。

  (一)放宽投资领域限制,实现贸易金融便利化。进一步放宽投资领域,降低台湾百大企业的股权比例和经营范围限制,放宽台湾商业零售企业、旅行社、医疗机构等准入条件。建立统一的商事登记制度,营造贸易低税收环境,加大吸引台湾高新技术企业、金融保险业投资。开放台湾同胞落地签证,加快两岸共同家园、对台金融区域性中心建设,争取在上海、福建平潭、浙江舟山等地实施自由港政策,吸引台湾百大企业落户。

  (二)吸引优势产业投资,持续优化产业结构。在台湾百大企业中,金融保险、现代物流业比较发达,电子信息、生命医疗、IP等新兴产业成长迅速。当前,应抓住两岸“产业搭桥”和新一波台资向外转移契机,积极吸引台湾百大企业投资高新技术产业、金融服务业。在配套服务政策上,鼓励台湾百大企业成立担保公司,拓宽融资渠道,有效解决部分中小台资企业融资难题。

  (三)突出产业特色优势,构建完整的产业链。台湾百大企业优势突出,有不少高科技产品排名世界第一,集聚效应强,有利于配套企业、上中下游产品或卫星工厂紧密跟进。要突出产业特色,发挥资源优势,重视发展配套产业,通过政策引导、区域创新,推进台商产业园区、台商投资区载体升级,鼓励百大企业在两岸以子公司的名义注册商标,争创品牌,加快构建完整产业链。

  (四)鼓励台资并购重组,加快产业转型升级。鼓励台湾百大企业以合资、合作等形式,购并大陆国有企业、民营企业,通过上市融资等途径,促进产业集聚发展。以技术创新为核心,促进台资百大企业把研发机构、区域总部迁至大陆,实现研发与生产紧密结合。学习掌握台湾百大企业先进技术,增强自我研发和融合发展能力,改变“生产在大陆,研发在外”投资模式,促进大陆产业转型发展。

  (五)重视“筑巢引凤”,营造良好服务环境。根据企业发展规律,注重产业比较优势变化,加大引进竞争力、技术创新能力强的台湾百大企业。突出区域招商重点,采取相应的招商策略,对高雄招商突出重化工业,对台北、新竹重点引进高科技、服务贸易企业。设置投资绿色通道,注重“以情招商、以诚招商”,拉近服务差距,优化招商方式,增强对台湾百大企业的吸引力。

  

  

  注释:

  [1]《积极培育百亿元产值企业》,《南方日报》2012年8月10日。

  [2]杨建梅、冯广森:《东莞台资IT企业集群产业结构剖析》,《宏观经济论坛》2010年4月25日。

  [3]《2012年九大亮点突显江苏对台经济合作新优势》,华夏经纬网2013年2月6日。

  [4]《昆山台资企业总投资521.2亿美元占大陆台资1/9》,《人民日报》2013年4月3日。

  [5]《昆山市台资企业转型升级现状分析与发展方向探索》,苏州工商行政管理局,2010年9月29日。

  [6]《昆山累计批准台资增资项目1959个》,中国新闻网2012年9月3日。

  [7]《昆山打造“笔记本电脑之都》,《苏州日报》2009年6月18日。

  [8]《上海市进一步促进台资企业发展的若干举措》,《上海商报》2012年2月16日。

  [9]《台10大最佳声望企业:台积电居首联发科第三》,《腾讯科技》2009年10月22日。

  [10]王建民:《闽台经济合作发展的几点观察》,华夏经纬网,2007年5月22日。

  [11]《2012年两岸贸易总额逾1689亿美元台湾顺差954亿》,中国台湾网,2013年1月31日。

  [12]《翔鹭石化股份有限公司》,《经济日报》2011年5月11日。

  (责任编辑朱磊)台湾研究?两岸经贸2013年第2期海峡两岸影子银行比较研究

  章和杰叶园姚姝靓章和杰为浙江工业大学经贸管理学院教授、博导;叶园、姚姝靓为浙江工业大学经贸管理学院硕士研究生。本文为2011年度浙江省哲学社会科学重点研究基地——技术创新与企业国际化研究中心重点课题(11JDJS02Z)、国家自然科学基金(71073145)阶段性成果。

  本文通过比较两岸影子银行的产生原因、发展历史、现状及趋势,认为可借鉴台湾经验来完善对大陆影子银行的监管。

  一、两岸影子银行的发展

  影子银行,又称影子金融体系或影子银行系统(Shadow Banking system),在不同国家和地区的不同时期,其概念有所不同。本文认为影子银行就是监管不到位的、从事类似商业银行的贷款等业务的机构、工具和产品。在大陆,“影子银行”广义上包含商业银行金融创新业务,如银行理财产品、委托贷款及银信业务;非银行金融机构,如信托公司、投资公司、典当行等;不受监管的民间金融,如民间高利借贷、地下钱庄、非法集资;电子商务金融所衍生的如网上人人贷、阿里贷等。美银美林银行业分析师吴旖认为从台湾的经验看,影子银行的危机可能是加速金融改革的触发点,影子银行的发展实质加速了台湾利率市场化进程,而由此产生的危机也迫使金融监管当局重新审视垄断金融牌照的利弊[1]。台湾工业银行、金融控股公司的成立及资产证券化的立法使台湾影子银行由暗转明,多数具大陆影子银行特点的机构、工具、产品都已阳光化,处于金融监管之中。

  (一)产生原因

  1、金融市场的发展状况。资本的逐利性是产生影子银行的原因。大陆金融市场发展滞后,商业银行不能满足实体经济、尤其是小微企业的融资需求、资金定价双轨制是产生影子银行的根本原因。分业制的金融监管、紧缩的货币政策是导致银子银行产生的体制因素。大陆金融业的快速发展及高额回报,促使更多金融、非金融机构加入其中,甚至包括一些国有企业及上市公司。

  目前台湾的影子银行影响较弱,是因为一方面利率已市场化,另一方面无论是法律体系、还是政策性的扶持措施,台湾当局都很重视中小企业发展,为其融资提供良好环境。如设立中小企业专业银行,特别针对中小企业进行放贷,且提供创业基金、委托代理、担当财务顾问等服务。除了专业银行,台湾其他的一般金融机构也纷纷设立专门针对中小企业服务的部门,支持中小企业融资。

  2、民间金融的透明程度。产生大陆影子银行的另一重要原因是民间金融还未浮出水面。虽然目前大陆已在试点民间金融合法化,但民间金融鱼龙混杂,信息严重不对称,很难实行全面监管。1985年,受美日广场协定影响,台湾外贸遭受重创,经济大幅波动,从而触发了规模巨大的地下金融系统发生了流动性危机,从而进一步加快了台湾当局推进利率市场化和放松金融牌照管制的进程[2]。台湾发展的是二元金融,即正规金融与民间金融共同发展。通过制定《民法债编》等,把规模异常庞大的民间金融的运作融合到相关法律体系中,大幅降低其风险。[3]

  (二)发展历程

  与欧美国家相比,大陆的影子银行起步较晚,最先出现的具影子银行典型特征的是2004年商业银行开始推出理财产品和服务。2005年大陆开始资产证券化,当时主要是国开行和建行信贷资产证券化和住房抵押贷款证券化。2007年国务院批复扩大试点。然仅过了一年,随着美国次贷危机爆发,大陆的资产证券化戛然而止。直至2012年6月,大陆财政部、央行、银监会联合发布了《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》给予了信贷资产证券化重启的政策支持[4]。尽管起步晚,但随着近年来金融脱媒化和银行表外业务的发展,大陆影子银行迅速成长。同时,证券、保险类机构对实体经济资金支持加大,金融产品和融资工具不断创新,拓宽了影子银行的范畴[5]。此外,政府对影子银行的政策约束也不断放松,极大地促进了影子银行的快速发展[6]。

  具影子银行特征的资产证券化在台湾也经历了特别的发展历程。其资产证券化进程始于20世纪90年代末期,1998年1月台成立了金融革新小组,推动资产证券化步伐。从2003年发行第一笔住宅抵押贷款至今,台湾资产证券化的品种日渐丰富,已包含住房抵押贷款、企业贷款、汽车贷款、信用卡、应收账款证券化等多种形式的资产证券化产品,其迅速发展主要得益于资产证券化特别立法的推动。[7]在2002年实施的《金融资产证券化条例》中大量吸收国外立法的先进经验,形成了金融资产证券化法律制度的基本框架[8]。

  二、两岸影子银行的问题

  (一)大陆影子银行的问题

  一是杠杆率高、低均存在,低的原因是大陆监管当局长期来对金融创新一直采审慎稳健策略,具典型特征的资产证券化目前仍在试点,高的原因是部分无相应的法律、法规约束;二是主要为信贷融资,其他表外业务及各类产品比重渐升[9];三是参与主体众多,关联度较高,盲目扩张和违规经营现象普遍[10]。

  表1大陆五大商业银行中间业务收入占营业收入的比重单位:%

  银行名称2005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年中国银行13.4617.321.3428.6331.5833.2936.86工商银行8.869.512.1715.0820.5525.6732.32建设银行8.428.9512.1615.9220.724.5530.09交通银行5.969.213.7714.3817.7621.4425.42农业银行6.57.615.9910.1214.5219.5226.37资料来源:依各银行年报整理

  银信合作理财产品是影子银行的典型代表。2007年各商业银行发行的本外币理财产品共3062款,2011年已达22379款[11]。因银行资金充足却无信贷额度,于是采用银信合作等变相放贷,理财产品的作用相当于把表内银行存款负债转变为理财负债,而理财负债是不需缴法定存款准备金的,理财产品正是这些机构间资金输送的通道。故理财产品是以放贷为目的、不在商业银行资产负债表内、逃避监管的影子银行的重要产品。目前主要的理财产品有五大类:货币型、债券型、贷款类银行信托、新股申购类、结构性理财产品。近几年大陆银行理财产品募集资金总规模发展迅速。截至2012年底,银行理财产品达到7.6万亿元,比2011年底的4.59万亿元增长了3万亿元,增幅接近66%。[12]

  据统计,从2005年到2011年,大陆五大国有商业银行中间业务收入占总收入的比例从不到10%提升到约30%,见表1。从表1可见,由于对五大国有商业银行而言存款准备金考核压力远大于存贷比,故其通过发行理财产品来缩小需缴存的法定存款准备金规模;而对中小银行来说,存贷比考核压力要远大于存款准备金。相比自主发行的理财产品,银行代销第三方机构的理财产品因监管较难而屡爆风险。更有甚者,有些银行的理财经理私下向客户推荐那些根本就未进入银行销售系统的第三方理财产品(业内称为飞单),其风险等级还要高,几乎就是“夺命金”。

  大陆央行数据显示,截至2011年底,民间金融地下银行活动规模达3.38万亿,大陆信托行业协会的数

  来源:李飞《台湾地区资产证券化经验对中国大陆的启示》,《金融法苑》2006年第1期

  据显示,截止2012年三季度,65家信托公司共计持有6.3万亿资产。IMF《全球金融稳定报告》称,2012年三季度大陆理财产品存量约8万亿到9万亿。综合上述数字,大陆影子银行资产总量约在17万亿到19万亿左右。[13]在2012年社会融资总额15.76万亿中,银行信贷仅占同期社会融资总额的52.1%,同比低6.1个百分点;信托贷款占比8.2%,同比高6.6个百分点;企业债券占比14.3%,同比高3.7个百分点[14]。非银行融资信贷的大幅增加,意味着大规模脱媒和信贷的大规模体外循环,其总量和乘数效应不受央行控制,使弱有效的货币政策的效果更打折扣,进一步削弱货币政策的宏观调控能力。

  (二)台湾影子银行的问题主要是产品较少

  相比之下,台湾的理财产品不是作为参与银信合作的资金输送通道。这是由于台湾银行大多设有信托部,银行与信托的合作直接在银行内部完成,不需要理财产品这个工具[15]。如作为影子银行的重要部分,台湾信托行业资产管理规模在1971年-1981年的十年间,复合增长率达到了36%,规模翻了22倍;1981年-1991年的年间,增长速度略有放慢,但仍然保持了23%的年符合增长率B。台湾理财产品不仅存在于银行系统中,台湾的银行、基金和保险业的理财业务都有二十五年以上的发展历史。早期是以销售产品为主,最近十年,台湾开始出现第三方理财公司。第三方理财公司,是指不卖任何理财产品也不收取产品代理销售佣金,为客户做投资规划,用全球ETF(ETF是交易型开放式指数基金,是建立在开放式基金和单位信托基础上的一种创新产品)来做资产配置,主要利润来源于顾问费和资产管理费的理财公司。但万事开头难,目前赢利完全依赖于收取客户咨询费的第三方理财公司非常少,很多理财公司也会代理销售理财产品。[16]

  三、两岸对影子银行的监管

  (一)大陆分业监管模式

  目前大陆金融监管体系主要由“一行三会”构成了分业经营、分业监管的基本框架。一方面,分业监管考虑了金融机构业务发展的多样、特殊和创新性,又兼顾风险防范的技术性要求。另一方面,央行作为最后贷款人,为金融机构提供的最后流动性支持能有效地抑制金融机构风险外溢。在金融混业经营的趋势下,金融机构间的业务界限越来越模糊,监管法规的不统一,不利于监管部门的有效协调。[17]使影子银行在不受或少受监管发展到逃避监管的情况下持续发展。若影子银行的相关金融活动如资产证券化放开,所有的信贷产品都可以证券化后一次性收回贷款,银行就没有了资本金和坏账拔备的压力,那巴塞尔协议III关于银行提高资本金要求的监管条款基本不会起到约束作用[18]。当影子银行出现流动性困难时,缺乏从央行获得流动性的直接支持,其没有最后贷款人,故处置系统风险的机制不健全;其风险的累积,易通过金融机构、非金融机构、民间金融等的相互联系、相互扩散,最后冲击整个金融体系的稳定。

  在2013年大陆银行业监管工作会议上,银监会表示要将防范和化解金融风险作为首要的工作重点。禁止银行业金融机构及员工参与民间融资,禁止银行客户转借贷款资金。严格监管理财产品设计、销售和资金投向,严格未经授权信托产品,严禁销售私募股权基金产品,严禁误导消费者购买,实行固定收益和浮动收益理财产品分帐经营、分类管理。但各类违规或处于灰色地带的影子银行仍大量存在。[19]

  (二)台湾综合监管模式

  台湾影子银行较弱,这与其适应金融发展趋势的监管模式有很大关系。但台湾的金融监管也非一蹴而就,也经历复杂、混乱时期。当时各监管机构间权责存在很多重叠和空白,后来形成了目前的一元监管体系。其改革措施包括:

  1、推进金融自由化与金融国际化进程。20世纪70年代以来,在西方金融自由化思想的推动下,台湾以循序渐进的方式逐步推进利率自由化、汇率自由化及银行业务自由化,台湾银行业从发展初期严格管制的体系逐渐转变成为一个自由、开放、竞争的产业。20世纪80年代以后,台湾当局逐步放开金融机构牌照的

  来源:陈家林《重赏之下必有勇夫银行理财经理的“飞单”潜规则》(杭州)《都市快报》,2013年1月19日B02

  审批,使银行朝着综合化经营的方向发展。1989年修订的《银行法》,放宽了市场准入标准,开放民营银行设立,允许公营银行私有化,允许民间设立商业银行。在民营化趋势下,台湾原本以公营银行为主的银行业逐渐走向以民营银行为主的开放竞争产业[20]。

  2、专业银行提供专业信用。为了解决实体经济发展中融资需求问题,台湾专业银行有着着举足轻重的作用,为不同经济体提供专业信用,如中小企业银行,不动产信用银行、国民银行、农业银行、工业银行等。而且,台湾银行业顺从市场经济中“看不见的手”引导,主要为民营企业服务,数据显示,台湾银行业贷款以民营企业贷款为主,占总贷款量的85%,而政府机构及公营企业分别只占11%和4%[21]。台湾银行业资源配置效率更高,避免了如大陆的地方政府融资平台问题。

  3、提高金融资产质量。2001年6月,台湾当局实施了“金融重建三法”,有了相关的法律支持,台湾金融业出台了多种提高资产质量的措施。一是成立资产管理公司,由专业机构处理金融机构不良资产;二是2002年7月台湾出台“金融资产证券化条例”,通过各种新型金融产品提高金融机构资产的流动性,间接提高其资产质量;三是通过调整各种政策直接刺激金融机构提高自身资产质量,包括降低金融机构营业税,降低存款准备金率和建立呆帐快速转销制度等[22]。

  4、金融监管由多元转向一元。2000年台湾政府出台《金融机构合并法》、《金融控股公司法》后,使台湾金融机构由分业经营走向混业经营,银行业发展渐趋平稳,盈利水平也有所回升。随着台湾金融业朝向“股权集中化、组织大型化、经营多元化、监理透明化”的方向发展,金融监管也由多元化监管转为一元化监管。台湾地区于2004年7月1日公布《金融监督管理委员会组织法》,赋予金管会较大管理职权,逐步实现金融检查、监管机关、金融管理与货币政策管理一元化。目前,台“行政院”金融监督管理委员会为最高监管机构,将“财政部”金融局、证券会、保险司和“央行”金融业务检查处和“中央存款保险公司”纳入该委员会,成为“行政院”金融监督管理委员会的银行局、证券期货局、保险局及检查局等四大单位,并实施对口监管。[23]

  在这些措施实施后,台金融业最大的变化就是大量金控公司在短期内相继设立,台湾金融从此走上了混业经营之路。台湾当局2001年连续通过了以《金融控股公司法》为核心的“金融六法”,带动台湾金融业的并购风潮。该法发布后两年里,台湾地区成立了14家金控公司,2008年月1月和2011年12月先后成立台湾金控和合作金控,至此台湾地区形成了16家金控公司,下设109家子公司,包括17家银行、10家保险公司及8家保险代理与经纪公司、17家证券公司和18家证券类机构,其他相关机构30多家。2011年末总资产33.1万亿元新台币,约占2011年台湾GDP的240%。截至2011年底,台湾地区共有本地一般银行37家,金控公司所拥有银行数量占总数的45.94%。2002年到2011年间台湾地区资产规模排名前10位的大银行中有8家是金控公司成员。非金控成员合作金库银行和土地银行的资产规模仅分别增长了47.5%和48.1%。相比之下,台湾主要金控成员银行资产规模增幅名列前茅的国泰世华、中信托、兆丰分别为166.4%、114.8%、99.8%,8家金控成员银行的平均增幅也有84.18%。可见金控公司的子公司成员间协同效应较为明显,自身的市场竞争力得到大幅提升,资产规模扩张速度快于非金控银行。在台湾规模最大的十家企业中,金控公司占9家,而金控公司子公司的经营绩效远好于非金控公司的独立金融机构。[24]

  实际上,对金控公司的监管有三层体系:政府监管;建立防火墙机制,切断风险传递,保障集团整体的安全稳健;建立市场透明机制,通过股东资格审查、大额风险申报等方式促进金控公司持股结构合法化,财务业务透明化。台湾在金融自由化进程中,银行业内不受监管的证券化活动仍然存在,金控公司内相互持股、贷款互保、资金违规拆借等问题,同样使其面临较大的关联交易、高财务杠杆和系统性风险,金控公司所从事的投行业务、参与信用衍生品交易、及台湾长期存在着活跃的不受监管的地下金融业,同属影子银行范畴,存在监管真空。

  四、结论

  台湾对影子银行的监管举措有如下借鉴意义。

  一是探索新的金融市场信息披露制度,提高金融产品和市场透明度,完善场外交易市场的信息公开,以简洁易懂的形式让投资者充分了解相关信息,以降低、防范影子银行的不利影响。

  二是从台湾的经验看,加快利率市场化是减少影子银行不利影响的重要举措。台湾循序渐进式的利率市场化进程被认为是成功的范例。从台湾利率市场化进程中利差的走势我们不难看出,循序渐进的利率市场化进程并不会引起利差的大幅波动,不会对经济造成较大的冲击。

  台湾于1989年完成了长达近15年的利率市场化进程,其中存款利率的放松措施多集中在1986年-1989年。四年的改革过程中,由于台湾银行业主要份额仍由大型国有商业银行把控,加之金融监管当局仍然有较强的行政影响力,整个银行业的负债成本并没有明显上升,基本实现平稳过渡。[25]

  三是目前民间金融之所以不能浮出水面,和大陆投融资渠道不畅、民间资本不能和国有资本平等进入铁路、市政、能源、电信、教育、医疗等领域并获取相应利润有关。故一要加快投融资体制改革;二要加强对民间金融的引导和管理,将一些不属于违法范畴的民间金融纳入正规的金融监管,维护金融体系健康发展;三要建立专业银行体系。设立中小企业银行、不动产信用银行等,有效解决中小企业融资烦、难、贵问题,满足农村金融需求。

  四是健全法规、法律,逐渐实行综合监管、其一有效防控风险,将影子银行纳入监管范畴。在资产证券化方面,台湾金融资产证券化法律制度的基本框架都对大陆方兴未艾的资产证券化颇有借鉴价值。其二逐渐放开银行业牌照的垄断。1991年台湾有限制的放开了银行业牌照的垄断,16家市场化的银行随之诞生,市场竞争进一步加剧,仅三年时间,新建银行市场占有率从1991年的6%提升到1994年的19%。而牌照的放开也降低了监管套利的冲动,使得过去部分影子银行业务重新回归银行,得到更为透明和严格的监管。[26]其三鼓励商业银行发展中间业务、表外业务时,应出台相应监管法规、法律。要对银行、信托、证券理财等交叉性金融产品改进监管规则,统一标准,加强一行三会信息共享,相互协作,防止监管真空,杜绝监管套利。

  总之,要加快金融市场化改革,逐渐实行综合监管,适应金融综合经营的发展趋势。

  注释:

  [1][2][25][26] 美银美林:《影子银行危机推动台湾金融改革案例大陆可借鉴》,《财经时报》,http://www.businesstimes.com.cn/2012/opinion_1204/4343.html。

  [3] 张燕、邹维:《台湾地区农村民间金融监管的分析及启示》,《桂海论丛》2009年第4期。

  [4] 《信贷资产证券化重启的四大影响》,http://money.163.com/12/0921/00/8BSR4VSB00253B0H.html。

  [5] 原清青:《关于加强我国影子银行风险监管的对策》,《东方企业文化》2012年第1期。

  [6] 王茜:《后危机时代影子银行体系监管研究》,《商业时代》2011年第35期。

  [7] 李飞:《台湾地区资产证券化经验对中国大陆的启示》,《金融法苑》2006年第1期。

  [8] 闫海:《台湾金融资产证券化立法及借鉴》,《红河学院学报》2005年第6期。

  [9][10] 蔡静:《国际影子银行监管改革及启示》,《青海金融》2012年第6期。

  [11] 陆岷峰、张惠:《我国影子银行体系问题及管理对策研究》,《西部金融》2012年第6期。

  [12] 《数万亿元募资投向语焉不详银行理财产品资金池模式暗藏风险》,(杭州)《都市快报》2013年1月24日。

  [13][18] 左晓蕾:《中国影子银行潜在风险警笛已鸣响》,《上海证券报》2013年1月17日封12。

  [14] 《社会融资结构突变非信贷融资撑起“半边天”》,《上海证券报》2013年1月17日封3。

  [15][16] 林鸿钧:《台湾第三方理财信仰的力量》,http://money.163.com/08/0118/15/42GG9MPK00251LAM.html。

  [17][23] 汤世生:《台湾金控模式对大陆金融的借鉴》,《中国发展观察》2011年第6期。

  [19] 张鹏:《谁在兜售夺命金》,(杭州)《都市快报》2013年1月19日。

  [20][21] 行业研究报告:《台湾银行业:宏观经济和监管政策是关键——台湾银行业发展历程及现状分析》,《兴业证券》2011年11月28日。

  [22] 李光耀:《台湾金融控股公司经营效果研究》,厦门大学硕士学位论文,2011年。

  [24] 晏露蓉、张立:《从富邦经验看台湾地区金融控股公司资源配置效率-福建省金融学会赴台考察报告之四》,《金融纵论》2012年第11期。

  (责任编辑朱磊)台湾研究?两岸经贸2013年第2期海峡两岸经济周期协动性的典型事实

  王华作者为厦门大学台湾研究院副教授,硕士生导师,计量经济学教育部重点实验室(厦门大学)和福建省统计科学重点实验室(厦门大学)兼职研究员。本文为国家社会科学基金项目“经济依存与经济周期协动性研究:以两岸经济关系为例”(批准号09BJL057)阶段性成果。

  海峡两岸经济关系发展至今,其成效在中观(产业)层面已经得到充分显现,而在宏观层面却仍然失之模糊,尚未取得学界共识。这既受限于两岸经贸交流研究的传统涵盖范畴的有限性,同时又会制约该领域进一步的理论拓展,导致无法对两岸经济关系发展的客观路径形成清晰认识,也无助于对未来两岸经济的制度一体化提供结构性的设计思路。对于如何在宏观层面有效呈现两岸经济关系的发展成效,一种可行的选择是基于对两岸宏观经济体系的供求结构特征的考察,归纳和提炼两岸经济周期协动性的一系列典型事实,从中揭示经由两岸经贸交流所形成的两岸经济相互依存的现实状况。

  一、研究内容与数据说明

  所谓“典型(化)事实”,又被称为“特征(化)事实”,是指具有一定典型性和代表性的客观事实的表述,在经济学领域则是指能够反映经济运行的真实和基本特征的具有代表性的关键性事实。[1]具体到经济周期研究领域,典型事实主要涉及宏观经济变量的波动性、协动性和黏持性等特征,其中波动性以宏观经济时间序列的波动分量的标准差进行衡量,协动性以不同宏观变量波动序列之间的交叉相关系数进行衡量,黏持性则以宏观变量波动序列本身的时差相关系数进行衡量;这些在国内研究文献中已经多有论述,陈鹏和魏下海(2011)则基于该框架对台湾经济周期波动的典型事实进行了总结[2]。

  在全球经济一体化和区域经济一体化过程中,不同经济体之间的经济周期协动性特征也受到国际经济学界的广泛关注,Frankel和Rose(1998)甚至将跨国经济周期的协动性(相关性)视为组成区域货币联盟的一项重要条件[3]。两岸经济周期协动性被认为是对两岸经济相互依存程度的最终层次的度量,[4]但在目前的两岸学界尚未得到足够重视;程传海(2007)[5]、童笛和张文彬(2009)[6]在研究东亚各国(地区)经济周期协动性时涉及对两岸特征的考察,王华(2011)则专门测算了两岸GDP增长率的同期和时差相关特征[7],但都未考虑其他重要的宏观经济变量。由于宏观经济波动会在产出、消费、投资、就业、价格等众多方面有所体现,而双边贸易是传导经济体之间经济波动冲击的核心渠道,因此有必要对这些宏观经济变量波动轨迹的相关特征进行系统考察。

  本文关于海峡两岸经济周期协动性的典型事实的考察,主要涵盖以下几类变量:(1)产出,包括地区生产总值(GDP)以及分三次产业的增加值;(2)消费,包括居民消费支出和政府消费支出;(3)储蓄和投资,前者借鉴Backus、Kehoe和Kydland(1992)的定义,[8]以产出减去最终消费加以衡量,后者则取固定资本形成总额;(4)贸易余额,以净出口占GDP的比重加以衡量,并且可分为两岸贸易余额和对其他经济体的贸易余额;(5)就业人数;(6)技术进步率,以根据Solow余值法估计得到的全要素生产率加以衡量;[9](7)价格变动,以GDP缩减指数和居民消费价格指数(CPI)加以衡量;(8)汇率;(9)台湾地区的侨外投资和对外投资,后者又可分为对大陆投资和对海外投资。研究区间取1978年至2011年,数据频率为年度。相关统计数据主要取自《中国统计年鉴2012》和《Taiwan Statistical Data Book 2012》,两岸贸易数据则来源于中国大陆海关统计。为了消除价格变动和汇率调整对经济变量波动轨迹的影响,大陆统计数据采用以人民币计量的1978年不变价结果,台湾统计数据(除侨外投资和对外投资以外)则采用以新台币计量的2006年不变价结果。[10]

  经济变量的时间序列一般包含三种变动因素,即长期趋势、循环(周期)波动和随机扰动。在考察变量的波动特征时,应首先确定并剔除变量序列中包含的长期趋势成分,利用变量对其长期趋势的相对偏离程度作为循环波动成分。本文具体采用HP滤波方法[11]来拟合经济变量序列中的长期趋势,作为抵减项从原始数据序列中剔除HP滤波成分,从而获得各变量序列的周期波动分量。经验研究显示,该方法对各类数据处理具有较好的适应性,因而获得广泛采用。而在进行HP滤波去势处理之前,对除贸易余额以外的其他变量均进行对数化处理,由此确保最终得到的变量波动分量都可以表示为类似于增长率的相对百分比形式。

  二、海峡两岸经济周期波动的特征比较

  基于前文说明的宏观经济变量和处理方法,首先计算海峡两岸经济体各自经济周期波动的相关统计量(结果如表1所示),由此可以刻画并比较两岸经济周期波动的典型特征。

  表1海峡两岸宏观经济变量的周期波动特征(1978-2011)

  大陆台湾标准差标准差比率R(-1)RR(1)标准差标准差比率R(-1)RR(1)地区生产总值3.1181.0000.6911.0000.6912.0001.0000.2841.0000.284第一产业增加值2.4090.7730.0440.3830.6203.2091.6050.0230.241-0.016第二产业增加值4.5471.4580.6500.9070.6013.9841.993-0.1610.6890.131第三产业增加值3.7961.2180.5990.8210.5371.7020.8510.5880.8180.325居民消费3.4561.1080.3760.7110.6871.5790.7900.4480.6110.328政府消费3.8901.248-0.1250.1190.3813.1661.5830.2750.1230.114储蓄5.8311.8700.7350.7930.3916.6903.346-0.1330.5550.037投资8.8682.8440.3850.7960.7696.7303.3660.3100.8250.316贸易余额1.720—-0.119-0.165-0.0371.661—-0.348-0.319-0.244就业人数0.6910.2210.0730.018-0.1840.8650.4320.1490.6480.211技术进步率2.8680.9200.5740.9630.7611.5210.7600.2160.9480.343GDP缩减指数5.6621.8160.5930.5510.3021.6600.830-0.018-0.146-0.295CPI6.3982.0520.6450.4000.0012.0921.0460.155-0.113-0.363汇率8.0472.5810.2370.4470.5125.5062.754-0.409-0.584-0.310注:所有变量均为经HP滤波去势后的波动分量,而原始变量中除贸易余额采用净出口占GDP的百分比形式外,其余均经过了对数化处理;标准差比率为各变量波动分量的标准差与产出(地区生产总值)波动分量标准差的比率,R(-1)、R和R(1)分别为各变量波动分量与滞后一期、同期和领先一期GDP波动分量的相关系数。

  对于中国大陆地区的经济周期波动,在1978-2011年间的典型事实可归纳如下:(1)实际产出的波动率为3.118%,并且有较强的黏持性(一阶自相关系数为0.691);如果按三次产业进行划分可以发现,第二产业产出的波动率相对最大(波动率达到4.547%),第三产业其次(3.796%),第一产业产出的波动率相对最小(2.409%),因此可以认为大陆地区总产出的周期波动主要来源于第二产业和第三产业。(2)居民消费和政府消费的波动率(3.456%和3.89%)略大于产出,储蓄和投资的波动(5.831%和8.868%)则更为剧烈,投资的波动率更是达到产出的2.84倍;其中居民消费、储蓄和投资的波动与产出波动之间存在较高的协动性,同期相关系数分别达到0.711、0.793和0.796,一阶时差相关系数也保持了相当规模,而政府消费波动与产出波动之间则基本无关(同期相关系数仅为0.119)。(3)贸易余额的波动率(1.71%)小于产出,与产出波动的相关系数为负但很小,可以认为与产出波动基本无关。(4)就业人数的波动率(0.691%)远小于产出,且与产出波动基本无关。(5)技术进步的波动率(2.868%)略小于产出,且与产出波动保持了高度的正相关性,表现出很强的顺周期特征。(6)GDP缩减指数和CPI的波动率分别为5.662%和6.398%,波动幅度显著大于产出,并且表现出相对于产出波动的滞后特征(R(-1)分别为0.593和0.645)。(7)汇率的波动率(8.047%)仅次于投资,且表现出相对于产出波动的领先特征(R(1)为0.512)。

  同样时间跨度内的台湾经济周期波动的典型事实可归纳如下:(1)实际产出的波动率为2%,小于大陆产出的波动,但黏持性也较弱(一阶自相关系数仅为0.284);其波动主要来源于第二产业(第一产业产出的波动率虽然较大,但与总产出波动基本无关),第三产业产出的波动相对较小。(2)居民消费的波动率(1.579%)小于产出,政府消费、储蓄和投资的波动率(3.166%、6.69%和6.73%)则大于产出;居民消费、储蓄和投资波动与产出波动之间存在较高程度的协动性,表现出一定的顺周期特征,政府消费波动则与产出波动基本无关。(3)贸易余额的波动率(1.661%)小于产出,且与产出波动的相关系数为负,表现出一定的反周期特征。(4)就业人数的波动率(0.865%)小于产出,且表现出较强的顺周期特征。(5)技术进步的波动率(1.521%)略小于产出,且与产出波动保持了高度的正相关性,表现出很强的顺周期特征。(6)GDP缩减指数和CPI的波动率(1.66%和2.09%)与产出相当,且可认为价格波动与产出波动基本无关(相关系数为负但很小)。(7)汇率的波动率(5.506%)大于产出,且表现出一定的反周期特征(同期相关系数为-0.584)。

  将大陆与台湾的经济周期波动特征进行比较可以发现,在大多数变量上台湾的波动性都要低于大陆;二者在第二产业产出、政府消费、储蓄和投资、贸易余额、技术进步等变量的相对波动性及其与产出波动的协动性方面,表现出相似的特征;二者在第一产业和第三产业的相对波动性方面表现恰好相反,大陆居民消费的相对波动性高于台湾,就业波动与产出波动的协动性低于台湾,价格变动的波动性高于台湾,大陆价格波动和汇率波动表现为顺周期特征,台湾则截然相反。

  表1中计算结果所对应的时间区间为1978-2011年,但在长达34年的跨度内,海峡两岸宏观经济的运行机制和波动轨迹势必会发生诸多转变;为了能够更为清晰地显现两岸经济周期的波动特征,有必要将整体研究区间在重要的结构突变时点进行分段,以使各个分段区间内的经济运行机制保持相对稳定。本文具体以1998年作为分段点,将整体研究区间分为1978-1998年和1999-2011年两段。之所以选择1998年,一方面是基于对两个分段区间样本量平衡的考虑,重点分隔1997年亚洲金融危机的影响;另一方面是基于对台湾地区价格水平序列的观察,以1998年为界,台湾经济在此前一直表现为通货膨胀,此后则转为持续的通货紧缩,表明在该时点可能发生了关键性的结构突变。

  针对两个分段研究区间进行相应计算和比较,可以从中发现两岸经济周期波动特征的纵向演变情况。[12]具体而言,在前后两个区间,大陆地区的产出、消费、储蓄、投资、就业、技术进步、价格、汇率等变量的波动性都发生了显著下降,表明宏观经济运行更加趋于平稳;只有贸易余额的波动性略有上升。与之相反,台湾地区的产出、居民消费、储蓄、投资、就业、技术进步等变量的波动性都有显著上升,表明宏观经济运行更趋不平稳;并且在1999-2011年间,台湾地区产出、居民消费、储蓄、投资、就业和汇率的波动性已经超过大陆地区,出现经济周期波动态势的全面反转。在两个研究区间内各经济变量波动分量的协动性方面,大陆的居民消费由产出波动的同向领先指标变为滞后指标,储蓄由同向滞后指标变为领先指标,投资波动与产出波动之间的相关性大为减弱,贸易余额由反周期指标变为顺周期的领先指标,就业人数由无关指标变为反周期的领先指标;台湾的居民消费和投资波动相对于产出波动的滞后特征消失,政府消费由顺周期指标变为反周期指标,储蓄变为强顺周期指标,就业人数由弱顺周期指标变为强顺周期指标,价格(CPI)由反周期的领先指标变为顺周期的滞后指标。两岸经济体的经济波动特征在跨时期的不同演变趋势,表明二者的经济结构与经济运行机理仍然存在巨大的差异。

  三、海峡两岸经济周期的协动特征

  理论研究一向支持国际贸易和投资是跨国经济周期协动性的主要传导渠道。虽然海峡两岸经济体在经济规模、经济结构、发展水平、要素禀赋、制度环境等诸多方面都存在着明显差异,但随着两岸经贸交流强度的不断提升,尤其是台湾对于大陆长期保持较高的投资和贸易依赖程度,两岸经济周期协动特征的产生也会成为必然趋势。表2具体给出了两岸经济体之间各个重要宏观经济变量波动相关系数的计算结果,由此可以刻画两岸经济周期协动性的典型特征。

  表2海峡两岸经济周期的协动特征

  1978—20111978—19981999—20111978—20111978—19981999—2011地区生产总值0.2090.1400.365投资-0.228-0.337-0.127第一产业增加值-0.0030.053-0.146就业人数0.1820.399-0.389第二产业增加值0.3250.3230.603技术进步率0.074-0.0340.270第三产业增加值-0.108-0.2060.250GDP缩减指数-0.064-0.054-0.350居民消费-0.537-0.605-0.116CPI0.0980.0530.842政府消费-0.137-0.2040.367贸易余额-0.176-0.3810.311储蓄0.3670.3080.615其他贸易余额-0.252-0.304-0.167注:表中数值为两岸相应变量的波动分量之间的同期相关系数;其他贸易余额是指除两岸双边贸易之外,两岸经济体对于其他经济体的贸易余额占各自GDP的百分比。

  根据表2结果,在1978-2011年间,两岸经济周期协动性的典型事实可归纳如下:(1)两岸之间实际产出波动的相关性不高,总产出波动的相关系数仅为0.209,在三次产业中只有第二产业产出波动的相关系数相对较高(0.325)。(2)两岸之间居民消费波动的相关系数为-0.537,其绝对值在表2的所有变量中最高;新古典经济理论认为国际金融市场的一体化(完全市场)会导致国际间消费的完全相关,[13]在此则反证了两岸之间金融资本市场开放程度的有限性。(3)两岸之间的政府消费波动基本不相关,相关系数仅为-0.137。(4)两岸之间储蓄波动的相关系数为0.367,而投资波动的相关系数却为-0.228;考虑到1990年之后台商对大陆投资规模的不断扩张,两岸储蓄和投资之间波动相关性的方向分异则可能暗含了台商对外投资(包括对大陆投资)对于岛内投资规模的替代效应。(5)两岸之间的就业人数、技术进步以及价格波动基本不相关,相关系数的绝对值都不足0.2。(6)两岸之间的贸易余额波动呈微弱的负向相关,其中对于其他经济体贸易余额的相关系数为-0.252,暗含二者在国际市场上存在竞争关系的可能性。

  若按前文所述对研究区间进行分段,所得结果则又有所不同。针对1978-1998年和1999-2011年两个区间,两岸经济周期协动性的典型事实可归纳如下:(1)两岸之间实际产出波动的相关性有所提升,产出相关系数在前一区间内仅为0.14,在后一区间内则升至0.365;在三次产业中,第二产业产出的相关系数由0.323升至0.603,第三产业的相关系数也由-0.206转变为0.25;表明两岸经由经贸往来所形成的产业分工格局已经初步显现效果,两岸基于共同产业价值链的互利共赢局面开始形成。(2)两岸之间居民消费波动的相关系数由-0.605缩小为-0.116,负向相关基本消失,表明两岸金融资本市场的完全隔绝状态已经有所化解。(3)两岸之间政府消费波动的相关系数由-0.204转变为0.367,显示两岸当局在财政政策上的应对措施可能面临共同的影响因素,但各自的政策自主性仍然很强。(4)两岸之间储蓄波动的正向相关性进一步加强(由0.308升至0.615),投资波动的负向相关性则有所减弱(由-0.337缩小为-0.127),显示台湾在对外投资和本岛投资二者之间的替代效应基本消失。(5)两岸之间就业人数波动的相关系数由0.399转变为-0.389。(6)两岸之间技术进步率的波动相关性由-0.034转变为0.27,即由无关到较弱的正向相关。(7)两岸之间GDP缩减指数的相关性由-0.054强化为-0.35,而CPI的相关性则由0.053升至0.842,两项价格指数相关性的走势完全相反。(8)两岸之间贸易余额波动的相关性由-0.381转变为0.311,对于其他经济体贸易余额的相关性则由-0.304弱化为-0.167,显示二者在国际市场竞争格局逐渐向合作格局转化。

  既然两岸经贸交流是两岸经济周期协动性得以产生的必要渠道,对于两岸经贸交流变量与宏观经济变量之间相关关系的考察,也就可望成为刻画两岸经济周期协动特征的重要组成部分,相关计算结果可如表3所示。

  由表3可知,两岸经贸交流变量影响台湾经济周期波动的典型事实可归纳如下:(1)台湾对大陆贸易余额与台湾对其他经济体贸易余额之间存在负向相关关系,相关系数由1978-1998年间的-0.176增长为1999-2011年间的-0.571,二者间的替代关系得到强化;台湾对大陆贸易余额与大陆对其他经济体贸易余额之间的相关系数,由前一时期的-0.44转变为后一时期的0.618,二者间的关系由替代变为互补;表明台湾对外贸易格局正由以往的“台湾-世界市场”直接贸易转变为“台湾-大陆-世界市场”的间接贸易格局,大陆成为台湾对外贸易的重要中间环节。(2)台湾对大陆贸易余额与台湾实际产出之间不存在显著的相关关系,两个时期的相关系数分别仅为0.056和0.183;而在三次产业中,1978-1998年间台湾对大陆贸易与第一产业产出波动的相关性较高(0.434),1999-2011年间台湾对大陆贸易与第二产业产出波动的相关性较高(0.407),显示两岸贸易与台湾产业结构的关联特征。(3)大陆对其他经济体贸易余额与台湾实际产出波动之间具有一定程度的正相关性,两个时期的相关系数分别为0.308和0.463;在三次产业中,大陆对其他经济体贸易余额与台湾第二、第三产业产出波动的正相关性相对较强,在后一时期的相关系数分别为0.431和0.413,显示台湾宏观经济对于大陆对外贸易的依赖性。(4)台湾的投资波动与储蓄和侨外投资波动具有正向关系,1999-2011年间的相关系数分别为0.783和0.439,显示储蓄和侨外投资是岛内投资的重要来源;投资波动与台商对大陆投资波动之间的相关系数,在两个时期分别为0.52和-0.373,二者间开始显现出一定程度的替代关系;投资波动与台商对海外投资波动之间的正向相关关系也有所弱化,相关系数由0.465降至0.216。

  表3两岸经贸交流变量与台湾经济周期波动的相关性

  1978-20111978-19981999-20111978-20111978-19981999-2011TMNX/TONX-0.291-0.176-0.571TGDP1/MONX0.096-0.1110.263TMNX/MONX0.154-0.4400.618TGDP2/MONX0.177-0.1830.431TGDP/TMNX0.1370.0560.183TGDP3/MONX0.4110.4120.413TGDP1/TMNX0.2540.4340.157投资/储蓄0.219-0.3310.783TGDP2/TMNX0.262-0.0560.407投资/侨外投资0.3230.1520.439TGDP3/TMNX-0.0470.029-0.146投资/对大陆投资0.0570.520-0.373TGDP/MONX0.3920.3080.463投资/对海外投资0.3390.4650.216注:TMNX、TONX和MONX分别表示台湾对大陆贸易余额、台湾对其他经济体贸易余额和大陆对其他经济体贸易余额,TGDP表示台湾实际产出,TGDP1、TGDP2和TGDP3分别表示台湾三次产业的实际产出;“TMNX/TONX”所对应数值为TMNX和TONX的波动分量之间的同期相关系数,其它数值的意义可依此类推。

  四、结语

  本文针对海峡两岸经济体的若干重要宏观经济变量的波动分量,通过测算各变量的波动性以及彼此之间的交叉相关性,从中提炼归纳有关两岸经济周期协动性的一系列典型事实。由研究内容所决定,本文的论述并不具有严密的逻辑结构,测算结果也不能直接用于生成理论和解释现实问题,但却可为两岸经贸研究领域的理论应用和拓展提供必要的参照标准和经验支撑;对于两岸经济关系发展的基层实践和高层制度设计,也可提供客观的判断依据和预警信息。

  本文关于两岸经济周期协动性的各类典型事实的提炼,其结果的准确可靠与否,在很大程度上还取决于对基础数据的处理方法的选择。如关于经济变量时间序列波动分量的提取方法(也即去势处理方法),除本文所采用的HP滤波方法以外,还有差分法、BN分解法、BK滤波、CF滤波等多种方法可供选择,不同方法的适用性还有待进一步考察。而在测算变量的选择方面,随着两岸经济关系的深入发展,未来还可以考虑将两岸经济体的财政收支、金融机构存贷款、利率、货币供给量等重要政策变量纳入考察范畴,以此预判两岸宏观经济政策协调机制的建构时机。

  注释:

  [1] 王诚:《从零散事实到典型化事实再到规律发现——兼论经济研究的层次划分》,《经济研究》2007年第3期。

  [2] 陈鹏、魏下海:《台湾经济波动典型化事实的经验分析》,《国际经贸探索》2011年第6期。

  [3] Frankel, J. A. and Rose, A. K.,“The Endogeneity of the Optimum Currency Area Criteria.” The Economic Journal, 1998, 108: pp.10091025.

  [4] 王华、邓利娟、范芹:《两岸经济相互依存的概念与度量方法》,《台湾研究集刊》2013年第2期。

  [5] 程传海:《东亚经济周期协动的研究》,《亚太经济》2007年第3期。。

  [6] 童笛、张文彬:《东亚经济周期同步性研究》,《世界经济研究》2009年第8期。

  [7] 王华:《海峡两岸经济周期协动性的现状与趋势》,《国际经贸探索》2011年第8期。

  [8] Backus, D. K., Kehoe, P. J. and Kydland, F. E., “International Real Business Cycles.” Journal of Political Economy, 1992, 100(4): pp.745-775.

  [9] 首先构造产出对于资本存量和就业人数的生产函数,将其估计结果中的Solow余值(也即全要素生产率)作为技术进步。因篇幅所限,本文省略了对Solow余值估计所涉及的诸多技术环节的讨论,如资本存量的估算、劳动投入指标的调整、生产函数的设定和模型估计方法的选择等,感兴趣的读者可向作者索取相关信息。

  [10] 对于大陆统计数据,除不变价GDP直接采用历年GDP指数和基期GDP进行推算外,居民消费采用居民消费价格指数、政府消费采用GDP缩减指数(以现价GDP除以不变价GDP得到)、固定资本形成总额采用固定资产投资价格指数、净出口采用GDP缩减指数分别予以缩减调整;台湾统计数据则直接取其2006年不变价数据结果。

  [11] 由于本文采用的是年度数据,故在HP滤波算子中的平滑参数取值为100。

  [12] 因篇幅所限,本文省略了对相关计算结果的列示,备索。

  [13] Stockman, A. C. and Tesar, L. L., “Tastes and Technology in a Two-Country Model of the Business Cycle: Explaining International Comovements.” American Economic Review, 1995, pp.168-185.

  (责任编辑朱磊)

  (上接第5页)

  高人民法院关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的补充规定》(2009)、《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》(2009)、《海峡两岸知识产权保护合作协议》(2010)、《最高人民法院关于人民法院办理海峡两岸送达文书和调查取证司法互助案件的规定》(2010)。

  [2] 大陆的制度安排主要集中体现于《最高人民法院关于涉台民事诉讼文书送达的若干规定》(2008年4月17日公布)和《最高人民法院关于人民法院办理海峡两岸送达文书和调查取证司法互助案件的规定》(自2011年6月25日起施行),台湾地区的制度安排主要集中体现于台湾地区“民事诉讼法”( 2003年2月7日修正)和“台湾地区与大陆地区人民关系条例”修正案(2010年9月1日修正)。

  [3] 《大陆法院受理的涉台民事案件80%无法送达》,搜狐网,http://news.sohu.com/20080423/n256464077.shtml。

  [4] 钟富胜、童寿华:《海峡两岸民间途径参与司法协助的法律思考》,龙岩社科网,http://www.lyskl.gov.cn/article/skqk/t20120327014.html。

  [5] 《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》之八、调查取证和之十八、互免证明。

  [6] 台湾“司法院”80.7.8(80)院台厅一字05019号函。

  [7] 台湾地区《“立法院”第七届第一会期内政委员会第13次全体委员会议记录》,http://tk.agron.ntu.edu.tw/act/tkl2008-1.htm。http://tk.agron.ntu.edu.tw/act/。

  [8] 钱峰著:《外国法院民商事判决承认与执行研究》,中国民主法制出版社2008年版,第284-285页。

  [9] “台湾地区与大陆地区人民关系条例”第74条第1款。

  [10] 《最高人民法院关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的补充规定》第2条第2款。

  [11] 《最高人民法院关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》第9条第6款。

  [12]“台湾地区与大陆地区人民关系条例”第74条。

  [13] 徐步林:《海峡两岸司法协助现状及发展》,《法制与社会》2009年第9期(下)。

  [14] 王平、张志瀚:《两岸律师协助调查取证之研究》,《中国律师》2009年第12期。

  [15] 《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第306条。

  [16] 《中华人民共和国民事诉讼法》第35条。

  [17] 江伟主编:《民事诉讼法(第五版)》,中国人民大学出版社2011年6月版,第433-434页。

  (责任编辑王建民)台湾研究?政治2013年第2期后ECFA时期台湾民众认同危机及解决路径问题研究

  ——基于“和合主义”理论范式的思考潘雨李涛潘雨为浙江大学城市学院副教授;李涛为中共浙江省委党校教授。

  2008年5月国民党执政以来,尤其是ECFA签署、马英九连任后,两岸关系出现了前所未有的新局面,和平发展理念被广大台湾同胞所认同,但两岸互信依然不足、岛内主流民意亦未发生质的改变,台湾民众在“中国认同”问题上仍存在着较大的危险倾向,两岸民众心与心的距离并未拉近。因此,如何有效化解台湾民众认同危机已成为我们必须认真研究的课题。本文试图以“和合主义”理论为基础,从其理论价值启示出发探寻有效化解台湾民众认同危机的可鉴之路,以探索建立两岸民众共同家园、实现国家完全统一的基本路径。

  一、后ECFA时期台湾认同危机现状及趋势

  认同危机,是社会成员对自己群体归属认知上的失落与冲突,并因此在情感上对群体失去依附,被认为是现代全世界所面临的共通现象。台湾民众认同危机,是指台湾在从威权体制向民主政治转型过程中,随着“本土化”、“民主化”推进以及一些政治人物和“台独”势力的刻意操弄,民众对“我究竟是中国人还是台湾人”等问题产生了困惑与矛盾,呈现集体性的认同分裂现象。因此我们通称之为“国家认同”危机。[1]

  (一)后ECFA时期台湾民众认同危机的基本表现

  ECFA签署以来,台湾民众对“九二共识”与和平发展道路的认同度越来越高,但在身份认同上承认自己是中国人的比例却日渐下降,认同自己是台湾人的比例持续升高,甚至会因某一事件而大幅增加。如2012年3月23日吴伯雄与胡锦涛会面时提出“一国两区”后,自认是台湾人的比例创下历次新高。当前台湾民众“国家认同危机”表现在四个方面:

  1、制度认同危机。制度由社会成员的政治情感决定。不同政治制度下的民众在两岸交流与处理问题时的思维方式表现各异,出现不同的政治认知也属常理。台湾民众政治心理基础是现有的西方民主政治制度,加之岛内长期“反共仇共”教育,对大陆存在着某种反感,主要体现在对大陆现有政治制度的不认同。近两年,两岸关系虽出现大交流、大发展新局面,但在政治上始终保持平行状态。

  2、集体认同危机。“集体认同是国家认同的基础,而国家认同是现代民族国家的必要条件。”[2]国家内部族群差异矛盾是制约集体认同、妨碍国家认同的重要因素。近20年来台湾政治“去中国化”导致了民众对“一个中国”集体认同缺失。近年来马英九当局停止了民进党推行的文化“去中国化”,坚持“九二共识”,以“中华民族”作为两岸搁置争议分歧的最大公约数。虽然多数台湾民众对模糊化处理“一中原则”的“九二共识”能接受,但是对于清晰化表达“一个中国”原则的做法仍不接受。

  3、价值认同危机。阿尔蒙德认为“认识、感情和评价”是构成个人对政治认同态度的三个组成部分,而评价则是指社会成员评判政治现象的基本标准和价值观念。对台湾民众而言,政治评价的主要内容是对两岸统“独”目标、两岸互动问题的价值判断。过去民进党等打着“住民自决”民主旗号,推翻了原有“统一”价值观;而当前国民党当局也坚持西方核心价值,提出“两岸间不应该是政权之争,不应该是统独之争,不应该是国际空间之争,而应努力在自由、民主、人权、法治等核心价值上,彼此激励,相互提升。”[3]这些做法的直接后果就是台湾民众认同两岸最终统一的比例不断下降,主张“最终独立”的一直占据较高比例。

  4、利益认同危机。利益认同是价值认同的基础,正如马克思所说:“任何人如果不同时为了自己的某种需要和为了这种需要的器官而做事,他就什么也不能做。”[4]不仅思想与人的需要紧密相连,而且行为也是与人的需要紧密相连。随着大交流局面不断深化,尤其是ECFA签署,两岸心态随之发生了变化,这也制约着民众对两岸利益共同体的认同。(1)从岛内看,民众有对大陆的让利既期待又怕受伤害的矛盾心理。大陆让利确实给台湾部分产业带去了实际惠利,但这“让”字也带来了受人施惠的压力和疑虑,一则担心大陆统战手段,二则忧心长此以往会受制于大陆。他们在交流合作同时存有较强防范意识,期望与大陆保持距离,对两岸合则两利、分则两害的利益共同体缺乏根本认同。(2)从大陆看,台湾民众承不承认中华人民共和国没有关系,只要承认两岸是一家人,大陆多让利惠及台湾民众不是什么大事。这种心理或多或少形成了对台优越感:给你那么多好处,就该跟我越走越近。于是有了急躁心理,面对台湾民众对陆资入岛心怀戒备、设限较多时,又开始质疑大陆让利的必要性等。此外,马英九当局坚持“九二共识”与“不统、不独、不武”基本原则,也增加了台湾民众对“台湾主体性”的坚持。“台湾意识”、“台湾优先”几乎成为当下台湾核心主流价值,无论蓝绿都以此作为最高道德牌。“只要‘小台湾’,不管‘大中国’,认为中国即使成为世界大国,也与台湾无关”的心态依然存在。[5]这种对整体利益缺乏归属感的地域认同,自然制约了整体价值认同的形成。

  (二)后ECFA时期台湾民众认同危机的新变化与新趋势

  2011年是ECFA早收计划实施第一年,其成效显著。2011年两岸贸易额超过1600亿美元,同比增长10.1%,是2000年的5.2倍。在关税减免带动下,台湾对大陆货物贸易早收产品出口额实现大幅增长,2011年10月台湾产品对大陆出口166.8亿美元,同比增长12.6%。[6]但两岸内在分歧与矛盾也随着交流与合作的深化而逐渐突显。这必然会影响台湾民众的“国家认同”,并使之呈现出一些新特性:

  第一,蓝绿认同问题逐渐趋于同化。越来越多的民众认同台湾未来应该由2300万人民做出民主、自由的选择,不能任由中国大陆“片面决定”,这在当下的台湾几乎成为不分蓝绿的共识了。

  第二,“国族认同”多元化、认同自己是“台湾人”的比例持续升高。岛内民众在“国族认同”上可分为四种渐已固化的倾向:倾向“独立”、倾向统一、双重认同(在特定条件下统一和“独立”都可以接受)、维持现状(在任何情况下都不愿统一、也不愿“独立”)。据岛内民调,近四年来认同自己是“台湾人”的比例创下历次新高:2012年3月27日台湾TVBS民调显示,74%认为是“台湾人”,仅13%认为是“中国人”。[7]

  第三,认同倾向呈较稳定态势。大交流促进了两岸人民的紧密度,大合作强化了两岸利益共同性,但经济吸引力“并没有带来更高比例的中国民族主义,也没有降低台湾民族主义者的比例。[8]。通过对台湾政治大学选研中心与TVBS的民调数据比较,我们发现马英九执政及ECFA签署以来,台湾民众的“中国认同”危机几乎呈上升态势,都处历史高位;政治大学选研中心数据显示:2011年2月虽有回落,仅0.5%,属正常误差,而TVBS数据则显示自2008-2012四年内未出现走低或震荡格局(图1所示)。

  台湾民众认同自己是“台湾人”的比例趋势图(2005-2012)[9]

  就目前而言,影响台湾民众认同变化的诸多因素没有发生变化,只要这些因素不改变,后ECFA时期台湾民众的“中国认同”危机仍将存在并在一个相当长的时期内稳定延续:

  第一,从岛内因素看,随着台湾民主政治的进一步成熟,民众对其制度认同、集体认同、价值认同、利益认同会进一步扎根固化,这将直接影响他们的“国家认同”观。两岸固有的深层次矛盾将随着关系的不断深化而逐渐突显,单靠经济利益和文化交流不足以化解台湾民众的认同危机。

  第二,从美国因素看,目前美高调“重返亚洲”、加强亚太军力部署的举动不似意图遏制中国,而是为了所谓“全面接触”和“保持压力”对中国施加影响、促使改变。台湾是美国推广其美式民主影响大陆的最佳示范,美国的认同和推助会更强化台湾民众的自身认同感。

  第三,从大陆因素看,经过几十年的高速发展,大陆正面临着越来越大的政治体制改革的压力。深化改革对扩大台湾民众对大陆的认同能起正面作用,但是改革是一个渐进的过程,不可能一步到位,政治改革必然是中国特色的,而不可能照搬美式民主,所以在短时期内难以达成预期效果,更不可能对台湾民众的认同造成大的影响。

  二、“和合主义”范式对台湾民众认同危机化解的理论借鉴

  美国社会学家曼纽尔?卡斯特认为,“所有的认同都是建构起来的,……认同的建构所运用的材料来自历史、地理、生物,来自生产和再生产的制度,来自集体记忆和个人幻觉,也来自权力机器和宗教启示。”[10]化解台湾民众认同危机最为重要的是须建立起两岸“和合论”视角与认同,在存有分歧与差异的两岸社会中建构起“和合主义”理论价值取向的“和合共建”命运共同体的模式。[11]ECFA签署以来,大陆逐渐形成以“‘一个中国’原则为政策基石,以两岸和平发展为主轴,以构建‘两岸命运共同体’为战略目标的对台方略”。[12]要把这个方略变为现实,就必须有更开放、更细腻的思维原则,使之不仅能有效化解台湾民众的认同危机,而且也有助于两岸深层次矛盾的解决。“和合主义”正具备这样的理论内涵与价值取向。

  (一)“和合主义”的内涵与优势

  “和合”思想是中华民族精神的核心价值理念,是被普遍认同的中国文化的精髓,对中国历史有着重要而深远的影响。自秦汉以来,作为“人文化成”的多民族国家,在历史演变、文化融合与发展进程中,“和合”概念被普遍运用。所谓和合,是在承认“‘不同’事物的矛盾和差异的前提下,把彼此不同的事物统一于一个相互依存的合和体中,并在不同事物的和合过程中,吸取各个事物的优长而克其弊短,使之达到最佳组合。”[13]和合主义理论的内涵主要是:承认客观事物具有不同的存在方式,主张尊重它们的差异性;追求不同或异质事物的有机合一,强调它们的统一性。“和合”是各事物、各因素相互冲突而聚合或融合从而产生新事物、新生命、新文化、新秩序的动态变化过程。“和合主义”优越性在于:尊重差异性的存在,不主张采用一方吃掉另一方的方法解决矛盾;重视偏好调和的力量与作用,使冲突的各方兼容并包,共存并处,相互调济,是和而不是斗。[14]相较于西方哲学解决矛盾冲突之道,和合论有其更合理与更和谐的优势。

  (二)“和合主义”对两岸民众认同的价值导向

  和合主义不否认差异性,而是正视差异性的存在及其作用,认为“万物并育而不相害”、“道并行而不相悖”,将和合视作共生性的可操作理念。按照这种理念来处理后ECFA时期两岸矛盾冲突,进而化解台湾民众认同危机,符合两岸关系和平发展的价值导向,是两岸民众认同共识构建最佳化、最优化的方法选择。

  1、两岸关系、求和容异。求和容异的本质就是要求融合各方的观点,解决面临的问题,达到和谐、和睦的新的境界。其“要点在于‘容异’,即要包容和容纳‘不同’”。[15]在两岸关系中的具体表达是,辩证地看待两岸存在的分歧和差异,包容、接纳差异,并在相互依存的“和合”体中寻求溶解和融化之道。经过两岸多年的交流沟通后,我们发现双方的“‘相同点’在越来越少和越来越浅薄,而‘差异点’却在越来越多和越来越深刻”。[16]在面对矛盾、分歧和斗争时,求同存异显得有些无奈与被动,而“求和容异”则显得较为积极和主动。于当政者而言,在具体协商两岸经济合作、多方交流交往的制度化安排时,求同容异是协商的基本思维原则;于普通民众而言,求同存异思维较难落实,更无法以此去规范他们,更多地需要以多元包容、妥协共赢的思维去容纳他们,唯有此才可能拉近情感的交流,真正化解民众的认同危机。

  2、军事对峙、和合而解。“和合主义”的基本精神就是主张和平。对于目前两岸仍处于军事对峙的敌对状态,需要倡导“和为贵”,“兼相爱”的“和合主义”价值,使两岸同胞真正互信如家人。大陆和平统一诉求就是和合精神的当代体现,它不只是对统一目标的设定,也是对统一方式、路径的安排。两岸命运共同体是化解台湾民众的认同危机,建立两岸互信机制,最终完成国家统一大业的绝佳载体。应该尽可能地引导台湾民众在和合视角下解读和平统一的丰富内涵,从心理深层次消除台湾民众对大陆的对立情绪和不信任感,这对拉近两岸民众心与心的距离,为两岸关系和平发展的长远前景提供切实而必要的保障都有重要作用。

  3、经济合作、和合共建。和平与合作是“和合主义”的核心,这是对战争与零和思维的超越,“和合共建”理念既是和平与合作视角的具体体现。两岸若要真正化解“认同危机”,最正确且有效的基本立场与途径只能是通过“和合共建”达到“共同发展”的共赢格局。两岸“和合共建”模式重视的是同文同种的民众“和平发展”、“共赢共享”的“命运共同体”理念的确立、灵活多样融合途径的建构,最终形成“你发展我也发展”的一荣俱荣的融合共建状态,在“自我——需要——他者”之间自我需要与相互需要的认同就可能产生。而以“和合共建”来谋求两岸共同发展,其合作与发展的局面一定能形成,人民福祉定能有效提升。

  4、文化发展、价值共创。六十多年来,两岸在不同的道路上,发展出不同的社会制度,使民众在政治意识与文化特征上存在较大差异,这在两岸同胞相处中易出现隔阂和误解,从而导致矛盾冲突的产生。“和合主义”提倡仁爱宽容,仁爱为先,宽容为怀。强者宽容,就可以使近者悦远者来,天下归心。以爱心相互理解、相互尊重,和合而实现两岸民众共生、共存、共处、公立、公达。[17]以此作为建构两岸共同伦理和价值体系的基础,也为融合两岸先进文化的价值准则提供了可能和必要。它充分回应了两岸民意共识:共创和平、共促稳定、共谋发展、共享繁荣,最终实现两岸同胞“命运共同体”的和生、和处、和立、和达、和爱的和合价值理想。[18]

  三、化解台湾民众认同危机的“和合主义”路径思考

  中国古代哲人将“和合”视为万物产生的根本方式,凸显了矛盾着的事物或因素在相互冲突中因聚合或融合创生新事物、新秩序。所以,和合创生思维有助于“两岸命运共同体”的构建。“两岸命运共同体”是一个“超越单纯的国家范畴,从两岸社会的视角对两岸关系发展中的民间社会的地位和作用进行了充分的肯定,实现了从国家中心论向社会中心论的转变。”[19]这一转变有助于促进两岸关系的和平发展,有助于构建两岸民众的共同家园。共同家园的构建,其实就是一个通过不断互动融合,进而创建两岸民间社会的公共社群,逐渐加强两岸共同基础的累积,从文化、社会演化最终实现政治的化解的过程。

  “和合主义”作为两岸和平发展与命运共同体构建的理论范式对化解台湾民众认同危机路径选择不仅有着重要的理论支撑,也有着重要的实践指导。未来两岸命运共同体是由共同经济合作体、文化心理认同和国家概念认同共同形成的。在经济融合初步基建、文化心理血脉未断的情况下,需要“和合主义”作为进一步化解敌意、搭建共识的价值导向,最终以中华民族的共同智慧创生出未来牢不可破的国家认同。据此,我们从三个层面对搭建路径进行探索。

  战略层面,两岸必须调整心态,立足“求和容异”思维建构两岸共同认同的价值核心转变思维习惯,以“和合主义”思想建构两岸共同认同的思维方式、理性原则、价值核心。首先要确立“求和容异”的战略思维。“求和容异”的本质就是要求融合各方的观点,解决面临的问题,达到新的境界。是一种双方通过追求包容、融合达到和谐、和睦的状态。把“求和容异”作为引领两岸和平发展的基本战略思维,从而在“和平——发展——合作——联合”的轨道上厚植两岸共同利益,努力打造两岸生活共同体的“物质家园”。

  其次,要遵循“两岸共有、利益共享、和平共赢、价值共创”的理性原则。坚持“一个中国”原则,充分显示两岸不仅在领土资源上是“共有”的,而且在人缘价值上也是“共有”的。具体表达为:(1)“两岸共有”的共识是双方面对现实存在的差异与分歧的重要依据,也是解决两岸互信不足的基本价值前提。(2)“利益共享”高度体现以中华优秀文化传统务实处理中国人自己事务的基本价值取向,“是立足于正义性基础之上的平等性确立,既是人类普世价值观的深刻体现,也是创设与实现正义与平等”[20]的现实两岸关系的内在要求。(3)“和平共赢”既是实现两岸民众最大福祉的诉求,也是解决争议与分歧的基本准则。和平共赢意味着两岸民众利益的切实保障有其必然的条件,也意味着两岸解决分歧,化解认同危机的战略设计是以“和平”为根本起点、“共赢”为目标导向的。(4)“价值共创”是两岸和平发展走向统一的目标指向,也是伦理正义的根本体现,是双方对两岸“和平发展”和命运共同体价值的优先承诺。

  最后,还要倡导“和合共建”的价值核心。“和合共建”理念既是和平与合作视角的具体体现,也是明确指向两岸关系所要达到的更深远的价值目标是“合作与发展”。两岸若要真正化解“认同危机”问题,最正确且有效的基本立场与途径只能是通过“和合共建”达到“共同发展”。要多层次多平台多渠道地做台湾人民工作,加快推进两岸共同管理实验区的点对点对接模式的实验层面探索,力图创造一个利害与共、情感归属的“精神家园”。

  以上内容基本构成了“和合主义”理论范式内涵在两岸关系中的战略整体:“求和容异”是引领整体的基本战略思维与心态,两岸共有、利益共享、和平共赢、价值共创是其利益原则和价值机制的具体表达,把两岸关系发展的目标提升到了应有的境界。并且由“共”构成了“和合主义”理论的基准坐标,为两岸的理解沟通、生存关联、视角互易、矛盾化解创造了可能性条件。从根本上说,“和合主义”在此所追求的“两岸共有”、“利益共享”、“和平共赢”、“价值共创”,旨在创造一种体现“类价值”[21]的“两岸命运共同体”,应该能够成为两岸民众共同体认的新理念。

  注释:

  [1] 江宜桦:《自由主义、民族主义与国家认同》,台湾扬智文化出版社1998年,第11-12页。

  [2][12][19] 杨丹伟:《两岸关系和平发展新思维的理论分析》,《台湾研究集刊》2010年第4期,第13页。

  [3] 马英九:《壮大台湾 振兴中华》,http://blog.sina.com.cn/s/blog_53d44a970100ue8x.html。

  [4] 《马克思恩格斯全集》第三卷,人民出版社2002年10月第2版,第286页。

  [5] 陈孔立:《1945年以来的集体记忆与台湾民众的复杂心态》,《台湾研究集刊》2003年第4期,第7页。

  [6] 陈豪:《深化ECFA时期工会交流 推动构建和谐劳动关系》,中国台湾网,2012年9月30日,http://www.chinataiwan.org/zt/jmkj/gzlasqjjhzkjxy/zjsd/201204/t20120417_2437929.htm。

  [7] 台湾TVBS民调中心:《“一国两区”与“统独”、“国族认同”民调》,http://www1.tvbs.com.tw/FILE_DB/PCH/201203/0fwcy3m9v1.pdf (2012年3月27日)。

  [8] 吴乃仁:《“中国崛起”的政治效应:民族认同和政党支持》,http://www.taiwancenter.com/sdtca/articles/9-11/4.html。

  [9] 数据资料来源:台湾政治大学选举研究中心民调,http://esc.nccu.edu.tw/modules/tinyd2/content/TaiwanChineseID.htm;TVBS民调中心民调,http://www1.tvbs.com.tw/FILE_DB/PCH/201203/0fwcy3m9v1.pdf (2012年3月27日民调)。

  [10] (美)曼纽尔?卡斯特:《认同的力量》(第2版),社会科学文献出版社2006年9月,第6页。

  [11][20] 余潇枫:《“认同危机”与国家安全——评亨廷顿〈我们是谁?〉》,《毛泽东思想邓小平理论研究》2006年第1期,第49页、第52页。

  [13] 蔡方鹿:《中华和合文化研究及其时代意义》,《社会科学研究》1997年第6期,第68页。

  [14] 龚群:《中国和合思想与21世纪的人类和平》,《学习与探索》2003年第4期,第11页。

  [15][16] 黄建钢:《海洋十论:进入“海洋世纪”后对“海洋”的初步思考(2001-2010年)》,武汉大学出版社2011年5月,第157页。

  [17][18] 张立文:《中国文化的和合精神与21世纪》,《宁波通讯》2002年第4期,第11页。

  [21] 注解:马克思将人视为了区别于他物的类存在物,认为人在本性上是自创自为的价值存在物,他总是通过自己的实践活动来完善发展自己的“类本性”,这种“类”既是人所独有的存在方式,也是人的活动原则,只有认识到这一点才能真正把握人之为人的根本。本文提出“类价值”是认为两岸关系深化过程中应该以人的最基本的价值追求作为目标基础,以利于相互认同的产生。

  (责任编辑刘国奋)台湾研究?政治2013年第2期台湾“战后世代”的历史叙事、“国族”认同与行动

  ——评萧阿勤《回归现实——台湾1970年代的战后世代与文化政治变迁》雷玉虹作者为复旦大学国际关系与公共事务学院博士候选人。本文获复旦大学优秀博士论文基金资助。

  近30余年来,台湾的政治、文化出现明显的本土化、台湾化趋势,如何理解这种趋势及其变化的底流成为两岸学术界共同面临的课题。台湾中央研究院社会学研究所萧阿勤教授的新著《回归现实——台湾1970年代的战后世代与文化政治变迁》一书,是近年以来台湾出版的探讨这一时期台湾政治、文化变迁的重要著作之一。在书中作者提出战后台湾重大的政治、文化变迁始于1970年代,激发后来重大政治变迁的积极因素在于台湾社会中形成一股新的广泛社会力量,即由当时大约20-40岁之间的“战后世代”成员构成的“回归现实世代”。作者通过对“回归现实世代”的世代意识、“国族”认同、历史叙事的研究,对战后台湾政治、文化变迁进行了学理上的探讨。本文对书中的主要理论及观点进行简单评介。

  一、世代理论与叙事认同理论

  1990年代后社会科学的叙事转向,使得社会建构主义的理论范式在西方社会科学界盛行,其基本特征是认为事物是通过社会建构而存在的。相信世界永远是一个被演绎过的东西,人们凭借语言、符号、意象、书面及其它社会工具,再现他们所理解和观察到的世界,而且人们的观察和理解不断受到自身及外界不同的社会文化背景、历史经验、信仰和意识形态甚至于偏见等因素的影响。本书是社会建构论视角的研究著作。全书主要分成两大部分,第一、六章、附录一、二为对本研究涉及的相关理论及概念的阐述,二、三、四、五章通过对“回归现实世代”及其中对后来“本土化”、“台湾化”的文化与政治变迁最密切相关的三群成员——发扬日据时期台湾新文学的文化界人士、乡土小说家及支持者、党外新生代——的叙事、认同与行动之间关系的探讨,对理论进行实证。

  作者在书中借用了1895年出生于匈牙利,曾任法兰克福大学经济学与社会学教授,后为逃避纳粹政权而移居英国的犹太裔社会学家Karl Mannheim的世代理论作为分析工具。Mannheim为了研究自己所生存的第一次世界大战后快速变迁的欧洲而提出世代理论,认为世代和阶级一样,是一种特殊类型的社会位置,它涵盖了位于一个历史的、社会的过程中相关的“年龄团体”,因为共享经验与共同世界观的浮现而形成社会连带与积极的行动意识。但其不足之处在于他提到一个世代位置成员转化为实存世代、甚至世代单位时,并没有说明形成这种转变的机制。萧阿勤在吸取了Molly Andrews和Wyatt的“觉悟启蒙”、“觉醒”等概念基础上,对Mannheim的理论不足部分进行了补充,提出快速社会变迁固然会促使世代位置成员转变为实存世代,但觉悟启蒙才是实现转变的标志,“与实存世代的世代意识形成有关的剧烈社会变迁,往往是战争、内乱、流亡等历史上令人伤痛的重大事件。这些事件使人们产生时间断裂或历史分水岭的感受,觉得面临共同的考验。属于特殊世代位置的个人遭遇重大创伤事件而经历觉醒过程,才使他们由消极的‘自在世代(generation initself)’转变为积极的‘自为世代(generation foritself)’”。[2]

  本书采用的另一个理论分析框架是叙事认同理论。作者采用Giddens有关自我认同与反身性的观点,即自我既然很难说是具有固定形体的现象,那么自我认同也并非指持续不变的物体或实在的东西。自我认同不是既定的东西,不是个人所拥有的某种或一群特征,而是“必须在个人的反身性的活动中重复不断地创造与维持的某种东西”。[3]要发展与维持整合的自我认同感,就需要一个关于自我的叙事。叙事将人类的经验组织成在时间上具有意义的一幕又一幕,是一种重要的认知方式。叙事或讲故事的基本特征是对于事件做开头、中间、结尾的序列安排,使之具有“情节”。叙事认同的分析方法就是将叙事重新概念化,使得叙事概念在分析人类生命存在的基本性质、自我与认同建构的一般动态,以及社会生活经验的一般方式上,成为有效的分析工具,而不是只用来描述一种再现过去、铺陈资料的方式。叙事性最突出的特征就在于:只有在与其它事件之时间的与空间的关系中,才能辨识任何事件的意义。不过为了寻求秩序与意义,在安排清楚的事件开头、中间、结尾中的情节赋予过程中,叙事并非简单地反映现实,而是包含了选择、重组、简化现实等机制。[4]作者也提出,当人们寻求适当的叙事,企图将经验或事件纳入其中以求得满意的理解,可能遭遇挫折、缺陷、混乱与变动。这种情况,往往也造成认同与相关行动策略陷入类似的困境,成为激发人们寻求替代的叙事或建构新的叙事的动力之一。[5]故事具有反身性及超乎虚构的面向,即我们不只说故事,故事也说我们。叙事与认同是互相建构的一体两面的东西。

  记忆是人们认同形成的一个核心要素,而我们认同的一个主要部分又往往来自社会互动中他人加诸的人群分类,以及我们自己主观上的集体身分(社群)的归属。集体记忆概念中的“记忆”,应该被理解成是发展、建构某种集体认同所依赖的象征资源之一,而不应被认为是具有共同身分的人群必然自动承载的对过去的认知。集体记忆的性质,并非像这个字眼本身所暗示的那样清楚自明。当我们谈到一群人的集体记忆时,通常指的是和这群人的集体认同有关的过去,以及这样的过去和这个集团认同的相互关系。所谓集体记忆所指涉的“集体”,也不能单纯地、先验地视为始终存在而界限明确的一个人群团体。“集体记忆概念中所指称的这个‘集体’的疆界与认同,应当被理解成是同时伴随著这个记忆建构,才逐渐发展起来的。‘集体’与‘记忆’两者是互相建构的;我们可以说,它们的关系,犹如前述的认同与叙事的关系,是相生相成的。”[6]集体经验的挑选、意义及象征的创造,以及传播与被接受,这些过程在公共领域中互相激荡强化所确立的,是特定人群理解过往集体经验的参考架构。这种架构,成为人们发展特殊的历史感或历史意识之重要凭籍。知识阶层的政治或文化菁英所擅长,并且在其中经常扮演重要角色的,正在于籍语言、文字、图像等媒介而将集体经验叙事化、象征化,以确立这些经验的意义。集体记忆往往是确立认同、动员支持、竞夺权力的象征资源之一,因此本身就成为权利争夺的对象。

  二、台湾战后“轴心世代”——“回归现实世代”的浮现

  作者在书中借用德国哲学家雅斯培(Karl T.Jaspers,1883-1969)的“轴心时期”概念,将台湾1970年代的10年称为战后台湾历史上的“轴心时期”(The Axial Period)[7]。认为就1970年代政治、文化变迁的性质,以及对往后社会的重大影响而言,它在战后台湾历史上,犹如雅斯培所认为的那段西元前时期在世界史上的地位一样重要。作者籍世代理论与叙事认同理论对记录1960年代、1970年代相关现象的史料,包括当时与后来出版的报纸、杂志、文集、论著、校园学生刊物等公共领域的言论与行动的梳理与比对,指出1970年代在保钓运动及一系列“外交挫败”的刺激下,台湾社会的“战后世代”中浮现出一个“回归现实世代”。激发后来政治重大变迁的积极因素,不在于威权统治者本身,因为国民党当局的革新理念与作法是在回应挑战下相当有限度的自我调整。当时包括文化的明显变迁在内,其积极因素都在于一股广泛社会力量的形成,以及它对既有体制的挑战。这股力量主要来自当时大约20到40岁之间的“战后世代”中的成员。他们不管是本省或外省籍,即使不在台湾出生,也几乎都在战后的台湾成长,并接受国民党体制下教育。他们作为挑战既有政治体制与文化传统的主力,兴起于保钓运动、台丧失联合国代表权之后,亦即1971-1972年间。

  在1947年发生2?28事件及之后的1950年代前期捕杀左派人士的白色恐怖中,国民党对台湾社会的反对运动进行严密的控制与镇压。本省籍文化精英由于前述镇压及语言问题,在战后前20年基本处于失声状态。因此战后初期20年台湾政治、文化、社会弥漫着由外省人经验所形塑的充满流亡与漂泊的特质。1960年代末随著战后新生代人口大量增长,以及高等教育快速发展,台湾“战后世代”人口趋于成熟,形成新一代知识阶层。国民党在台推行极权统治的同时严格控制出版与言论,并在学校推行以反共为基础的中国民族主义爱国历史教育(1949年以前的思想、学术、文艺的发展脉络因政治理由而被切割掉),但与此同时,却因为号称加入“西方民主阵营”而在学校教育中宣扬西方的知识文化与自由主义。这使得1960年代的“战后世代”知识分子,不论本、外省籍,他们由于两岸的隔绝而对中国国族历史与命运产生某种隔阂感。他们“不是国家建设的积极参与者”,“被远远地隔离在政治与社会的主轴之外”,而且对自己所生长的台湾本地的过去也相当陌生。这种既对中国,也对台湾的历史现实有所隔阂的情形,使得当时“战后世代”除了被视为苦闷消极、自私沉默之外,也自称“无根的一代”、“失落的一代”、“迷失的一代”。他们普遍有一种孤悬于历史之外、对于时局发展无能为力的强烈感受,同时又信奉西方的自由民主思想。

  但1969年底台湾与日本发生的钓鱼岛主权争议改变了这一切。虽然国民党当局与岛内舆论不断声明“中华民国政府”拥有该列屿的主权,但1970年9月,日本外务省正式宣称该列屿的主权属于琉球,而美国即将把琉球归还日本。这一年的年底,又陆续发生冲绳警察拔除钓鱼岛列屿上的“中华民国国旗”、日本与琉球政府的巡逻艇在该列屿附近驱逐台湾渔民船舶等事件。钓鱼岛冲突唤醒了象牙塔里沉湎已久的知识青年,在美国的台湾留学生发起的保钓运动蔓延到台湾岛内。以此为契机,台大等大学的师生打破战后台湾历史上的沉寂开始轰轰烈烈的保钓运动。他们参加集会座谈、校内游行、上书当局、至美日大使馆抗议等,积极捍卫钓鱼岛主权,并在保钓运动沉静下来之后开始积极参加要求政治与社会改革的言论与行动。

  保钓运动中积极行动的“战后世代”成员对台湾的政治提出渐进、温和的改革主义。其中一条与其世代认同密切相关,结合了他们民主理念与回归现实理念,却挑战了国民党威权统治核心的“法统”的政治主张是“全面改选中央民意代表”。但保钓运动以来台大师生为主的年轻世代政治社会革新的热烈要求,却以陈鼓应、王晓波等强调中国民族主义、反对帝国主义对台湾的政治、经济、文化侵略和论及“将来中国的统一胜利”之故被国民党怀疑“有为匪统战之嫌”的“台大哲学系事件”为标志最终被国民党压制。

  三、1970年代“回归现实世代”的历史叙事与“国族”认同

  革新言论的沉寂与国民党的压制,并不代表“回归现实世代”的消失。相反地,许多从保钓运动以来觉醒的“战后世代”成员逐渐寻求直接参与社会政治改革的方式,即投入党外政治反对运动。与此同时台湾开始出现批判现代主义文学、重新挖掘日据时期台湾新文学、提倡具有强烈社会批判意识的乡土小说等回归现实或乡土的文化发展趋势。“回归现实世代”正是这种文化潮流的推动者。他们要求社会政治改革的基本精神与出发点,就是回归台湾社会现实。不管对本省或外省籍的这些年轻知识分子而言,回归现实是对家庭或学校教化而来、缺乏实际生活经验基础的拟流亡、拟漂泊心态,或半拟流亡漂泊心态的反省与批判。对他们而言,民族主义的“中国意识”与社会关怀的“台湾意识”两者并无太大矛盾而是相辅相成的,即他们认为“既为台湾的生存,也为中国的前途,或者更明显的意涵是说为了中国未来的前途,就得先要确实地关怀台湾现在的生存问题”[8]。

  构成个人的或集体的行动者之历史意识或历史感的核心,是一个特定的历史叙事。作者通过对大量史料的分析,指出众多“回归现实世代”成员的“回归现实”或“回归乡土”理念及改革主张,都凭籍一个关于中国在19世纪中期后,近百年来抵抗外国强权、追求独立、民主、自由发展的国族历史叙事,来理解台湾的处境,并且定位自己这一代在其中的责任与使命。从集体认同与集体记忆之间关系的角度来看,1970年代具有回归现实理念的青年知识分子在理解台湾的政治、经济、文化问题时,主要是把它们放到一个既有的、以中国民族主义为中心主题的集体记忆——亦即关于中国人、中华民族过去集体经验的叙事模式——中去理解,把台湾涉及国际政治因素的政、经、文化问题,以及钓鱼岛主权争议、台湾丧失联合国代表权等“外交”挫折,视为这个情节发展的一部分。他们强烈反省与批判战后二十几年国民党统治所形塑的流亡心态,提倡改革创新的政治与文化理念。对于出生、成长于台湾的“战后世代”,不管省籍为何,台湾社会是他们最直接熟悉而可理解的现实。但是这种被理解的现实是凭籍中国国族历史叙事所掌握的现实,是“中国人”、“中国知识分子”所看到,属于“中国老百姓”的生活经验、感受与命运。从这个角度来看,那些具有公共关怀与改革意识的“战后世代”知识青年,毋宁是在台湾寻找“中国性”。[9]这也是他们努力地将自我与社会及其相互的关联,纳入一个特定历史叙事来理解的过程与结果。但作者认为,1970年代党外以中国民族主义叙事来理解反对运动,在实际的行动目标上,则是以保卫台湾为目的。党外人士即使怀抱中国(民族)认同,但这种认同在政治上落实的国家选择,至多是没有排除一个可能涵盖台湾与大陆的“未来中国”的出现而已。

  四、从中国民族主义到“台湾民族主义”——抗日历史叙事的建构与重构

  1980年代后,台湾许多以“战后世代”为主的党外人士与本省籍文化界人士经历了从中国(民族)到“台湾(民族)”的历史叙事与认同的明显变化,逐渐成为“台湾民族主义者”。本书依据大量的史料对此一过程进行了详细的分析。作者指出在许多与“国族认同”有关的集体记忆中,“他者”加诸于“我群”的苦难(包括剥削、压迫、武力抗拒等),以及“我群”对这种苦难的抵抗(包括不合作、逃难、武力抗拒等),扮演极重要的角色。战后台湾社会面临一大难题,为如何面对日本在台湾的殖民统治及影响和如何定位“日据时期”的历史经验。在这个被殖民经验的历史叙事中,以抗日的集体记忆建构与“国族认同”议题的关系最为密切。在战后台湾文化与政治发展的不同阶段,关于日本殖民统治的集体记忆建构中,“抗日”经验,尤其是日本殖民统治早期的武装抗日居于核心的位置。

  对作为“祖国政府”的国民党当局而言,牵涉的是在经历五十多年异族统治的地区,如何发展一个被殖民的集体经验之历史叙事模式,并且它可以被视为合理正当的,以作为整合“国族认同”之重要凭籍。2?28事件之后,到1970年代的30年左右,关于日本殖民统治时代的集体记忆,几乎就等于抗日的集体记忆。在国民党统治下公共领域中被视为合理正当的日本殖民统治集体记忆中,台湾人的抗日经验,可以说被“模式化”——亦即被“中国化”,或者更恰当地说,是被“(中国)民族化”——而成为其集体经验叙事模式中一个极重要的历史情节。但是,国民党的战后抗日集体记忆建构中存在的一个重要问题是对左派与共产党抗日历史的排除。因为台湾是中国最早被割让成为殖民地的领土,反殖民主义的左派思想很早就在殖民地时代台湾民众的抗日活动中发生影响。1947年2?28事件之后,台湾的知识青年中左倾化倾向加剧,在1950年代的白色恐怖中又遭受残酷的镇压。许多日据时代的抗日人士在国民党时代又因左倾思想而被枪毙或投入监狱。日本殖民统治下以抗日为特征的台湾文学及台湾人抗日史在战后国民党所建构的大中国史观中并没有获得肯定。与此相对应的是随蒋介石来台的外省人掌握了政治上的权力中枢,本、外省人处于在政治上不平等的状况,因此对于对国民党统治有异议的人们(包括本、外省籍)而言,回顾日本殖民统治的这段历史,重点则在于发展另类的记忆。

  在1970年代的回归现实潮流中,以陈映真为代表的众多本省籍乡土作家将自己的文学创作与日本殖民时代台湾新文学关联起来,强调共同的民族精神,同时批判当时弥漫于台湾社会的西方现代主义思潮。党外康宁祥等人建构“作为中华民国历史财富的台湾人抗日史”。黄煌雄对蒋渭水的历史定位是强调抗日台湾先辈作为在台湾的中国人之祖国认同,以及孙中山领导的中国近代民族运动对台湾先辈的巨大影响。《台湾文艺》热心推介日据时期台湾作家与作品,视为中华民族可贵的文化遗产。笠诗刊也刊载讨论日据时期台湾的新诗,强调这些诗歌中所流露对祖国的向往,而其中年轻的诗人更致力于追求创作的中国性与乡土性。这些本省籍的文化人及党外运动人士挖掘、建构日据时期抗日历史的目的是为了确认台湾人的中国性,并试图正当化他们党外运动与对国民党的批判,进而寻求在战后台湾人与外省人文化上、政治上不平等现状的改变。至少到《美丽岛》创刊前后,以本省籍为主的党外人士,在对自己“战后世代”位置的强烈自觉上,都是站在一个既是台湾人、又是中国人的主体位置来思考的。

  正当党外人士怀着强烈的世代身份自觉意识与历史感踌躇满志准备通过选举参与政治时,1979年因为台美“断交”,蒋经国宣布选举停办,党外人士通过选举参与政治的途径被阻断,与国民党对抗态势升高,开始走向剧烈的街头运动,国民党加紧对反对运动的压制。在“美丽岛事件”及其后对反对运动的强烈镇压之后,一部分本省籍的作家与文学评论者开始建构“台湾民族主义”的历史叙事。在这种叙事中日本殖民统治被视为一项历史“资产”,成为建构“台湾文化特殊性”重要多元来源之一。而这种文化特殊性,尤其被描述为有别于中国文化。于是日本殖民时期的台湾新文学被民族化为“台湾的”、而不被视为中国的。1970年代的乡土文学被排除在“台湾意识”、“台湾(民族)文学”的发展之外。党外也通过对日本殖民统治时期台湾人社会运动史的重构,将它与反对国民党运动联系起来,重新诠释过去。他们修改对台湾历史的看法,以符合自己目前的“台湾民族主义”主张。如黄煌雄对研究蒋渭水的旧作进行了改动。蒋渭水被塑造成“本土运动家”与带着“台湾民族主义”意涵的“台湾精神”的象征,而这与70年代是相当不同的。这种政治、文化界的“台湾民族主义”历史叙事的重新建构,实际上承袭了1970年代“回归现实世代”所挖掘关于台湾的种种过去,以作为叙事情节的现成素材,但以新的叙事主体而赋予这些素材新的意义。

  五、历史叙事主体的变换与“国族”认同的转变

  1980年代后,以笠诗社、《台湾文艺》为主的本省籍作家与文学评论者及一些加入民进党的党外人士理解日据时期台湾文学与台湾人抗日史的参考架构,逐渐从中国民族主义转变到“台湾民族主义”。从台湾史观发展的角度来看,1970年代的“回归现实世代”所发掘的那些在战后社会公共领域中被忽略、排除、压抑的关于台湾的种种过去,提供、准备了“台湾民族主义”历史叙事情节所需的素材。但是,1970年代在回归乡土、民主革新、省籍平等要求中,“回归现实世代”的历史叙事主体是作为中国人、中华民族的台湾人。那些被重新挖掘、要求在公共领域被承认、重视的种种过去都从这个主体位置取得意义,并且籍著相关行动的问题意识所引领的情节赋予,成为其历史叙事情节的组成部分,彼此共同构成一个具有内在意义的整体。到了1980年代,那些已历经10年光阴所挖掘关于台湾的种种过去,成为“台湾民族主义”历史叙事情节现成的材料。一旦扬弃了中国人、中国认同,使台湾人、“台湾民族”成为新的叙事主体,那么根据新的行动的问题意识(“独立建国”)赋予那些素材新的意义,一个被构建的完整的“台湾史观”于焉浮现。

  作者认为,以事后回顾的观点来看,从1970年代追求民主革新与省籍平等的族群政治、文化转变到1980年代之后追求“独立建国的民族主义”政治、文化,以及其间涉及的叙事、认同与行动的差异,并非跨越一线之隔那么容易而自然地连续。激化党外人士——以及许许多多后来成为“台湾民族主义者”的人士——全然突破那族群政治、文化与民族主义政治、文化之隔的,是从1970年代末到1980年代之交,国民党当局面对党外挑战时所主导的压制、冲突、暴力、流血、构陷、监禁与谋杀,以及这些所带来的众多牺牲。在1980年代之后众多的党外人士以及本省籍文化界人士,在党外与民进党对国民党、“台湾意识”对“中国意识”、“独”对“统”的挑战与竞争中逐渐成为“台湾民族主义者”。如果没有发生“美丽岛事件”,党外政治理念与行动是否会在1980年代后快速地激进化,恐怕不无疑问。而在此过程中企图替代中国史观的“台湾民族主义”历史叙事,亦即1980年代之后反国民党的本省籍政治与文化界人士所谓的“台湾史观”,是否会快速发展,大概也很难说。90年代中期之后,许多具有明显的“台湾民族主义”信念者,逐渐参与官方的文化活动与决策,而愈来愈多的“台湾民族主义者”及其文化活动也得到官方的肯定与赞扬。特别是民进党取得政权后,台湾政治的“本土化”、“台湾化”达到高峰。

  作者在实证分析后指出,人们对于自己在时间历程中的生命存在即生活经验的理解方式,与叙事及认同具有密切的关系。从叙事者的主体位置出发,叙事以情节将人们直接的与间接的经验,以及过去、现在与未来,整合联系成一个具有内在意义关联的整体,提供人们建立认同、思考利益与决定行动的重要参考架构。这种参考架构非常重要。族群主义与认同政治经常涉及的对立“历史诠释”之所以难以找到令当事的各方可以满意的替代诠释,通常不在于叙事情节所涵盖的历史经验或事件的差异,而在于从不同叙事者的主体位置出发,赋予历史经验或事件在不同的整体情节中不同的位置与意义所致。“在历史叙事的建构与再建构中,‘过去’与‘现在’的关系并非稳定。集体记忆与集体认同、集体过去与集体自我的关系是相生相成、一体两面的。关于‘我(们)是谁’等等的主体的塑造,从来与我们对过去的塑造是分不开的;而不管是主体性的塑造或过去的塑造,都是受到特定历史阶段与特定政治力量所左右的。国族的历史叙事模式,正彰显这个事实”。[10]]作者还指出,从叙事认同的观点来看,减少族群与民族主义认同政治中的冲突、屈辱与仇恨,不管是在认同的理论分析上或者是日常认同政治的批判实践上,“切要的是如何对待人们认同的‘叙事的真实性’,而不是其‘本质上的真实性’。也只有以这样的理论观点,才能恰当地理解70年代党外与其他“回归现实世代”的历史建构,以及后来他们当中部分人士在“国族认同”上的转变,还有80年代之后“台湾史观”、“台湾民族主义”的发展。”[11]

  六、本书的贡献

  台湾社会主要是由各个不同时期的大陆移民组成的移民社会。过去一百多年来,由于经历过50年日本殖民统治,战后又经历了国民党当局迁台而带来的短期内大量军民的移入,因此不同年龄层社会成员之间由于不同的历史体验而存在着明显的政治与文化上的冲突与断裂。有关战后台湾政治、文化变迁的研究著作很多,但通常以省籍、政党政治作为切入点者居多。本书的作者以世代这个理解战后台湾政治、文化中非常重要却又往往被忽略的面向为切入点,将历史视为一个动态的本体,对台湾战后的政治、文化变迁所进行的本体论、认识论层次的探讨,对我们了解当下的台湾具有非常重要的意义。“作为一部历史取向的叙事认同研究著作,本书既在于澄清这个社会的故事,希望也有助于许多个人理解他们与这个社会的历史关联,让读者觉得他们个人的生命故事与这个社会的故事有所联系。”[12]作者自叙本书的主旨在于“挑战一般所流行的民族主义者关于这个关键时期的标准故事,并且分析当时“战后世代”重新建构台湾历史叙事的社会脉络与过程”,从这个角度而言,本书也可说是一部不同于时下台湾流行的有关这一时期“标准故事”的历史叙事,也是对台湾社会的一种弗洛伊德式的解析。本书不仅资料翔实,而且概念清晰、理论推理严谨、结构完整,是一部横跨历史学、社会学、哲学、政治学、文学等诸多领域的跨学科研究成果。本书所牵涉到的研究对象众多,作者所定义的“回归现实世代”现在还在各个领域主导台湾政治、文化的时代潮流,包括国民党主席马英九、民进党主席苏贞昌等。本书既是一部实证研究著作,也是一部理论专著。作者对世代理论与叙事认同理论均有所创新。作者所提示的理论框架不仅对研究台湾社会、大陆社会及其他国家和地区的政治、文化变迁均有参考价值。从这个意义上而言,本书堪称一部探索台湾深层历史——即这座历史冰山下的底流之力作。

  注释:

  [1] 萧阿勤:《1980年代以来台湾文化、“台湾民族主义”的发展:“以台湾(民族)文学”为主的分析》,《台湾社会学研究》1999年第3期;《台湾文学的本土化典范:历史叙事、策略的本质主义与“国家”权力》,台湾《文化研究》2005年第1期。Hsiau,Achin(2000),Contemporary Taiwanese Cultural Nationalism. London:Routledge;《时间、叙事、与知识建构:从台湾的“中国现代化”社会科学研究(1960-1970年代)谈起》,《叙事的社会、社会的叙事》(研究工作坊论文集),中央研究院社会学研究所2011年4月22日。

  [2][3][4][5][6][7][9][10][11][12] 萧阿勤:《回归现实——台湾1970年代的战后世代与文化政治变迁》,中央研究院社会学研究所专书第6号,台北,2010年二版。第28页、第42页、第36-37页、第38页、第39页、第99页、第130页、第200页,第342页、序。

  [8] 作者这里的“轴心时期”概念系借自德国哲学家雅斯培(Kar T.Jaspers,1883-1969)。雅斯培以“轴心时期”来形容人类历史从公元前800至200年尤其是公元前500年左右——的这段时期。当时中国、印度与西方,人们开始反思自身存在的种种问题,而在三个地区几乎同时发展了各具特色的思想文化。雅斯培认为:“这个时代产生了我们至今仍在其范围内思考的基本范畴,创立了人类仍赖以生活的世界宗教的开端。”作者认为,就70年代的政治、文化变迁的性质,以及对其往后社会的重大影响而言,它在战后台湾历史上,犹如雅斯培所认为那段西元前时期在世界史上的地位一样,因此作者用“轴心时期”来形容70年代在战后台湾历史上的重要性。

  (责任编辑刘国奋)台湾研究?经济2013年第2期台湾科技政策的目标选择、决策方式与形成过程

  彭莉作者为厦门大学台湾研究院法律所所长、教授。本文为教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“台湾科技产业发展动向与两岸科技产业合作研究”(项目批准号:2009JJD790043)阶段性成果。

  科技政策对科技活动产生的影响具有正面效应和负面效应双重性。科技政策的正面效应表现为社会系统对科学技术系统起强有力的支持作用,形成包括人力、资金、物质在内的知识生产系统,促进科学技术与社会系统的协调发展;科技政策的反面效应表现为社会系统对科学技术系统的不相容性和拒斥性,其可能后果是既阻碍了科学技术系统的自身发展又使得科技链条与社会经济链条之间脱节。[1]因此,科技政策形成机制的科学性和合理性与否对于政策的执行效果有着关键影响。本文拟就台湾科技政策的目标选择、决策方式与形成过程进行分析。

  一、台湾科技政策的目标选择

  目标即想要达到的境界或目的,是一种提供未来决策活动的指引。科技政策是科技政策主体实施科技管理,实现预期目标的手段或工具,因而具有一定的目标导向。科技政策的发展目标有以需求论者,有以动机论者,其中罗伊?罗斯韦的观点有一定代表性。Rothwell Roy根据科技创新发展结果对其系统本身与相关环境产生的利益为出发点,提出科技发展目标包了括政治发展、经济发展与社会发展等方面内容。[2]以此为分析依据,各国或地区科技政策的目标导向可大体归纳为单一型和综合型两种。单一型科技政策并不意味只针对某一特定目标,而是特别偏重于获致上述科技发展效益之某一特定效益,即基于政治取向而获致国家之政治威望,或基于经济取向而获致经济成长之目标,或基于社会取向而谋求生活品质提升。[3]典型例子如冷战结束前的美国。冷战时期,以美国为首的西方发达国家支持的是“专项任务政策”,即以国防科学为主,可逐步渗透到民用项目,发展新产品。[4]综合型科技政策则无特定目标偏向,对各种科技发展的可能效益予以相同程度的重视,而希望获致社会、科技、经济及政治的全面发展。例如,在较长一段时间里,德国之经费分配平均,无特殊之目标取向,[5]其科技政策可归于综合型。从历史的角度考察考察,各国或地区科技政策的重心经历了从军用技术到民用技术的转移,科技政策的目的也经历了从政治、军事到经济、从经济到社会发展的转向。随着科学技术逐渐渗透到社会生活的各个方面,科学技术的社会效应越来越受到人们的重视,各国或地区的科技政策目标也日益趋于综合型。台湾的科技政策亦大体如此。

  判断一国或地区科技发展目标的标准一般有两方面:一是政府各机关研究发展经费的分配比例;二是科技政策文本的宣示。就台湾而言,《“国家”科技发展计划》之附录简单列举了台湾“中央政府”各部门科技发展预算编列情况,在一定程度上显现了台湾科技政策的目标模式。

  台湾当局各个时期所颁布的政策文本从另一面向反映了台湾科技政策的目标类型。首先,1971年发布的《科学技术发展方案》开宗明义指出:台湾科技发展的目标是:第一,加强“国防”工业,发展新型武器,建立自立自主之“国防”体系。第二,支持经济建设,发展技术密集工业,促进农业现代化,加强自有天然资源之开发及利用,节约进口资源之使用。第三,增加人民福祉,加强医药研究,维护生态环境,改善“国民”营养,加强天然灾害之预测及预报。[6]其次,1999年制定的“科学技术基本法”明定:“为确立政府推动科学技术发展之基本方针与原则,以提升科学技术水准,持续经济发展,加强生态保护,增进生活福祉,增强“国家”竞争力,促进人类社会之永续发展,制定本法”。[7]再次,每四年发布一次的《“国家”科技发展计划(2009-2012》进一步强调台湾科技发展的总目标是:“一﹑强化知识创新体系;二、创造产业竞争优势;三、增进全民生活品质;四、促进‘国家’永续发展;五、提升全民科技水准;六、强化自主‘国防’科技。”[8]台湾的科技发展政策目标应属综合型,强调“军事目的”、“经济目的”、“生态目的”之间的平衡和协调,并有越来越趋于重视科技政策的社会属性的态势,按照《“中华民国”科学技术白皮书(2001-2014)》的精神,未来台湾在科技发展过程中除持续运用资通讯科技与产业优势外,亦将积极发展绿能与智慧生活科技,强化生技医疗、灾害防救科技研发,推动新兴服务业,并重视科技与人文的对话,提供人民优质的生活质量与环境。该白皮书还明确将打造“台湾成为绿能科技与智慧生活的全球创新领航者”作为2020年科技发展的远景。[9]这一走向和世界主要国家或地区科技发展政策目标趋势是基本一致的。

  二、台湾科技政策的决策方式

  决策是管理者解决问题的过程,科技政策作为科技部门为履行其职能所规定的行为准则有其实现的方式,这里所谓的方式主要侧重于从主体角度展开论述。由于各国或地区的具体情况不同,其科技决策的方式也有所不同。日本科技政策主要由行政部门主导,但民间机构在政策的制定过程中起一定的作用,日本行政机构在选择鼓励发展的特定目标产业时,注重吸纳民间的观点和意见,倾向于用竞争机制来推动产业的发展,因此,日本政府制定的各项产业政策较能与私营部门达成共识。[10]法国则有所不同。法国政府同日本一样,注重利用目标产业政策发展高科技产业,但法国高科技产业政策的决策模式偏重于以官方为主导,这种模式容易造成过分地强调国家声誉或者其他非经济因素,而造成忽视高科技市场的供给问题,因此,法国的产业政策在提升高科技产业的国际竞争力方面并不很成功。[11]

  长期以来,台湾科技政策的决策模式历经了从精英模式到产官学合作模式的演进过程。此一过程,大体可以分为以下三个阶段:第一阶段20世纪50年代-20世纪60年代精英型模式,即以政治领袖及少数学者专家之智慧为决策基础,决策过程不透明。第二阶段20世纪70年代-20世纪80年代偏重导入专家的专家型决策模式,即以政治领袖、技术文官及少数科技学者与顾问为决策基础。因参与决策的人数偏低,因此该阶段的决策过程虽然开明,但透明度仍不足。第三阶段20世纪90年代以来开始形成专业知识推动科技政策的专业性科技决策模式,即以包括政治领袖、学者专家和技术文官在内的混合型决策模式。[12]进一步分析可见,第一、二阶段台湾的科技决策模式相对而言缺乏透明度,究其原因,主要系由于民间尚未形成有力的知识经济决策组合,仅能依靠少数官方决策者的运作,因而相对较缺乏社会科学的广泛理性与效率的基础,因此在这两个阶段中,科技政策的决策品质相当程度上受限于岛内政经结构与国际经贸关系的影响。在第二阶段至第三阶段期间,台湾行政部门开始推展较具开放性的措施,虽然大体上能以掌握先进国家所引领的科技发展方向之方式来降低决策风险,但仍是由上而下的决策方式。[13]

  基于在较长的一定时间里所存在的科技政策往往由少数精英份子决策,而不强调制定程序及不同团体参与的重要性的问题,20世纪80年代,英国学者马丁(Ben Martin)和艾文(Irvine Johnson)提出通过全民参与及讨论以制定国家科技政策的想法,希望改善过去由少数人决定未来科技政策的作法,而采取国家层面的预见活动,容纳全民讨论形成共识。随着科技不断渗透人们生产与生活的各个方面,整个社会对科技的依赖日益增强,科技决策中不同利益诉求与视角基点越来越成为社会关心的问题。目前,台湾当局在制定科技政策时已经注意到吸纳产学研不同类型的人士参加,因而被认为是为混合型决策模式。这种混合型的决策模式较1990年代虽然有所进步,但与先进国家或地区相比仍有一段距离。正如台湾学者所言,以往科技会议的召开时间相当紧凑,多数议题、子议题往往由少数专家直接撰写而成,“部会”机关也多半希望议题及子议题能反映出他们目前施政的方向。这种倾向于由上而下的决策方式逐渐使会议的意见失去长期性,也不必然将科技之发展顺序真正连接到社会与人民之需求。[14]就科技产业政策而言更是如此。台湾行政部门与产业间一直缺乏政策前瞻与愿景形塑机制的共识,科技计划规划未能广纳产业界的建言,使得行政部门研发成果与产业需求连接效果不彰,科技政策的落实受到相当的限制,导致台湾当局投注研发经费所产出的成果常未能广为产业界所用,造成行政部门产业之间衔接不足。台湾《“国家”科技发展计划(2009-2012)》进一步指出:台湾过去所主导的科技架构习惯以模仿、渐进式的科技政策为主。虽然台湾许多代工产业(OEM)也逐步朝设计、研发,甚至系统整合的方向发展,但基本上仍以先进国家马首是瞻,对其依赖性、服从性极高,当局也因此缺乏与其他国家或地区就科技事务进行谈判与协商的筹码。为此,台湾科技竞争力的进一步提升,需要各“部会署”文官、企业界与专业社群广泛沟通、协商与整合,塑造并分享一套科技发展愿景,连接不同类型科技政策与计划的具体可行的政策依据,以“由机关横向扩散,自主性透过沟通协调”的方式,建立跨“部会署”、跨领域、跨产学研的创新性、整合性的科技政策。[15]总之,在科学技术日益发达且对人们影响越来越广泛的今天,虽然不是每个人都可能参加科技政策的决策,但却都可能受到科技政策执行结果的影响,因此,在台湾,如何构建一个更多人参与的决策方式而又避免陷入“民粹”的泥淖,对于实现关于政策过程的知识和包含在政策过程中的知识有机结合,进而促进其科学技术的良性发展有积极意义。

  三、台湾科技政策的形成过程

  公共政策过程概念有广义和狭义之分:广义上的公共政策过程,是从政策问题的确认开始,一直到政策评估和政策终结为止;狭义上的公共政策制定过程,则是从确认政策目标到抉择政策方案的过程。本部分所谓的政策形成过程是一个较上述狭义定义更窄的概念,不涵盖政策目标的确认,仅涉及政策的输出路径。台湾地区目前的政策主要是透过各种重要会议形成,这些重要会议主要包括“‘全国’科学技术会议”、“‘行政院’科技会报”、“‘行政院’科技顾问会议”、“‘行政院’科技产业策略会议”。此外,“‘行政院’生技产业策略咨询委员会”、“‘全国’教育会议”、“‘全国’人才会议”、“‘全国’能源会议”、“‘全国’工业发展会议”、“‘全国’商业发展会议”对台湾相关领域的政策形成也有重要影响。

  (一)现阶段台湾的重要科技会议

  第一、“‘全国’科学技术会议”。“‘全国’科学技术会议”自1978年开始举办,每四年召开一次,每两年进行中期检讨,其法律依据为1999年出台的“科学技术基本法”。[16]最近一次的“‘全国’科学技术会议”为2009年1月召开的第八次会议,该次会议以“追求科技创新与价值创造,构建优质生活与永续社会”为主题,针对“结合人文科技,提升生活品质”、“追求学术卓越,强化社会关怀”、“培育科技人力,有效运用人才”等六大议题进行讨论。第八次“全国”科技会议结论经“国科会”与各个相关“部会署”研商后,形成了《“国家”科学技术研究发展计划(2009-2012)》144项措施,于2009年7月经“行政院”核定后,由相关“部会署”据以推动实施。

  第二、“‘行政院’科技顾问会议”。“‘行政院’科技顾问会议”自1980年开始举办,每年一次。会议主要针对台湾中、长程科技政策进行讨论,并由科技顾问提出整体观感与建议,由“行政院院长”听取后纳入台湾科技施政重点。以2010年第30次科技顾问会议为例,该次会议以马英九揭示的“创新强‘国’”为主轴,提出以“科技创新强‘国’,拼产业黄金十年”为主题,并以“引领台湾成为全球创新中心”为愿景,分为“推动财智维新,建构台湾产业竞争磐石”、“原创与创新”、“产业前瞻与创新策略”等议题进行讨论。

  第三、“‘行政院’”产业科技策略会议。“行政院”为推动台湾电子资讯及生物技术产业发展,自1992年与1997年开始召开了11次“电子资讯与电信策略会议”及5次“生物技术产业策略会议”,希望籍由召开会议整合当局施政与业界意见,作为推动台湾科技产业发展的重要依据。2002年“电子资讯与电信策略会议”与“生物技术产业策略会议”合并为“‘行政院’产业科技策略会议”以广纳各领域科技产业议题,结合产业发展现状做出结论,为科技研究发展参考的依据。

  (二)重要会议与科技政策的连接

  台湾科技政策与各类重要科技会议之间有其相对固定的连接机制。首先,台湾《科技发展基本纲领》系由“台湾科技顾问会议”提出,[17]每四年修订一次,修订时须与科技研发领域重点布局策略规划相互扣合,将重点纳入修订版本中。其次,“‘全国’科学技术会议”是台湾当局为整体规划全台科技发展而召开,其功能在于针对台湾科技发展的现状、挑战与远景作出具体建议,为现阶段台湾科技政策讨论与制订的最重要平台,依其结论拟定而成的《“国家”科学技术发展计划》经“行政院”核定后,乃各相关行政部门拟订科技政策与推动科学技术研究发展的依据。在《“国家”科学技术发展计划》完成两年后所提出的《科学技术白皮书》,则针对科技发展现状提出说明、勾绘适当新远景及策略,除滚动修正《“国家”科学技术发展计划》,引导未来科技计划审议资源之分配外,亦可作为当期《科技发展基本纲领》的期中评估报告。而白皮书中各策略下之详细措施,将整体考虑台湾科技发展及需求情形,待下一次全台科学技术会议通过讨论后,纳入各“部会署”未来科技发展施政重点,并与台湾政策相结合。[18]

  目前,虽然台湾已形成了由“‘全国’科学技术会议”、“‘行政院’科技顾问会议”与“国家”科学技术发展计划、科学技术白皮书相互搭配的科技政策形成机制,但仔细观察仍存在不足,其中以前瞻问题最为值得关注。众所周知,政策制定起源于现实问题的解决与前瞻问题的预测,21世纪以来,随着科学技术的高速发展,新兴多学科、交叉学科和跨学科技术不断涌现,新技术开发的难度、风险和投入成本大大增加,为准确把握未来科技发展趋势及其对经济、社会和环境的影响,技术前瞻或预见应运而生。“前瞻”即展望未来、预做准备的意思,在各国或地区的科技政策制定过程中,一般都蕴含有前瞻和预见的成份,日、韩、英等国更已形成前瞻活动与科技政策制定间的直接连结机制。为顺应世界潮流,近年来,台湾各“部会”陆续开始进行各种前瞻运作计划,如“经济部”委托工业技术研究院产业经济与研究中心于2008年和2009年分别进行“2015年产业发展及科技整合先期研究”与“产业科技前瞻研究计划”,目的是对台湾重要产业提供未来情境与前瞻性技术;再如,“农委会”委托技术政策研究与资讯中心于2007年进行前瞻先导计划“推动农业科技前瞻规划之研究”以筹划农业科技前瞻体系之建立”计划,主要参考各国科技前瞻经验,通过整合性分析工具和系统性背景资讯,建立农业科技发展共识与促进农业转型,等等。[19]上述前瞻活动对于台湾科技政策的形成虽然已产生一定影响,但若从“科技政策循环”观念观察,仍有诸多问题亟待解决,主要在于科技政策缺乏长期目标之导引,小规模的前瞻活动仍停留在学术研究阶段或分散在各“部会”二级机关中,[20]此外,现行的运作过程相当依赖少数技术专家的意见,据以获得之结论并未能获得社会大众之理解与相关利益关系团体之支持。因此,未来的前瞻活动应纳入广泛利益相关者,发展创新体制及考量整体社经方面的需求。[21]

  四、台湾科技政策的效果评估与变化趋势

  多年来,伴随著台湾经济、政治与社会环境的变迁,台湾科技政策的决策方式历经了从精英模式到产官学合作模式的演进,并逐步形成了各类重要会议与科技政策之间相对固定、完整的连接模式,从而有效地促进了台湾高科技产业尤其是半导体和资讯电子产业的发展,推动了台湾经济不断向技术密集、知识密集型迈进。但是,台湾现行的科技政策决策机制仍有不足,首先,科技发展绩效成果显现上中下游连结之断层,所谓“国家”科技发展总目标、各“部会署”依据政策目标、计划执行内涵、“国家”科技发展绩效成果等上中下游连结之断层;其次,“政府”科技投资带动民间创新技术发展力道较弱,官方投注研发经费所产出之成果常未能广为民间所用,导致官方与产业、民众需求间的衔接不足;第三,科技政策缺乏前瞻性,小规模之前瞻活动停留于学术研究阶段或分散在各“部会”二级机关中。近年来,台湾当局正致力于以精简、弹性、效能三大原则进行“行政院”组织再造,未来台湾科技发展体系将以“科技会报”为“行政院”层级协调机构,以“行政院院长”担任召集人、科技“政务委员”为副召集人,成员包括相关科技“部会”首长及产学研界代表。[22]。在此一背景下,进一步健全科技政策的决策机制,不仅有助于台湾科技发展及产业环境的改善,更是台湾未来整体竞争力提升的重要动力。

  (下转第64页)台湾研究?对外关系2013年第2期台美“贸易暨投资框架协议”谈判的历程、特征和走势

  黄俊凌张华黄俊凌为厦门大学台湾研究院博士、助理教授;张华为中国现代国际关系研究院博士研究生、中国社会科学院台湾研究所台美关系研究室助理研究员。

  2013年3月,停摆达5年之久的台美“贸易暨投资框架协议”(TIFA)重启商谈。此次会谈虽未取得重大成果,但TIFA作为台美之间唯一的高层经贸协商管道,对台美经贸关系的促进,乃至于双方互信关系的提升具有重要作用。本文拟回顾台美TIFA商谈的历程,总结其基本特点,并对其走势作出初步的判断。

  一、台美“贸易暨投资框架协议”谈判的历程

  1994年美台TIFA签署以来,双方共断断续续举行了七次会谈。

  第一阶段(1994至1998年):TIFA的签署与初步协商。早在20世纪80年代初期,为了修复“断交”后的台美关系,就曾有学者提出台美签订贸易协议,以作为“经贸结盟”的象征和“台湾关系法”的补强。90年代以后,两岸贸易和投资关系急剧升温,台湾加入关税与贸易总协定(GATT)/世界贸易组织(WTO)的步伐加快,美国为了从台湾获取额外的经济利益,台湾也希望建立一个新的台美经贸谘商平台,因此,1994年9月19日双方签订了《关于贸易暨投资之谘商原则与程序架构协议》(TIFA)。协议规定,设立“北美事务协调委员会与美国在台协会贸易暨投资委员会”,就双边经贸和投资事宜进行协商。同时,该协定另附“立即行动议程”,双方决定在180天内就与贸易有关之环境问题、有关相互关切之多边和地区性贸易问题、贸易争端解决机制、知识产权、台湾加入GATT事宜、暂准通关证制度和反倾销问题等七方面展开相关的工作。1995和1997年,台美先后进行了两次“国贸局长级”TIFA商谈。然而,由于当时台湾正在积极谋划加入WTO,台美关于此议题的双边谈判正在各个层面展开,而且当时亦有层级更高的“次长级经贸对话机制”,因此在诸多台美经贸对话中,TIFA的重要性并未凸显。1998年10月26日,台美举行了第三次TIFA商谈,议题包括知识产权保护、健保药品核价、电信市场开放、电磁相容相互认证及台湾加入WTO等。由于同年8月7日台美刚刚召开第三届“次长级经济对话”,而且在会上签订了“关于台湾加入WTO的谘商协议书”,标志着台美之间的协商基本结束,因此此次TIFA商谈并未达成新的共识。

  第二阶段(1998至2004年):围绕四大议题的较量。1998年后,由于台美间关于台湾加入WTO的协商结束,双方都希望此后的双边经贸关系透过WTO途径解决,因此双方在较长时间内并未触及TIFA商谈问题。2002年1月,台湾正式加入WTO。受此鼓舞,台湾方面立刻提出,台美经贸谈判应由TIFA过渡至“自由贸易协议”(FTA)。美国对此提议曾一度反复,时而称当下最重要的是TIFA商谈,时而又推出“美台建立FTA评估报告”。由于陈水扁当局大搞“台独”分裂活动,企图将台美FTA作为政治资本,因此美国最后决定仅维持TIFA商谈,认为TIFA是解决美台经贸关系最佳平台,而且希望台湾方面首先解决包括进口美国更多的稻米、加大知识产权保护力度、延长药品保护年限和开放电信市场等四大问题。由于这些议题在台湾加入TWO过程中已经谈妥,且台湾方面的政策符合WTO有关规定,美国的要求相当于获取额外的利益。此后,台美双方进行了数次沟通协调,2002年美国商务部长访台、在APEC部长级会议及两次TIFA工作层级商谈,由于台湾当局坚决不让步,因此会谈未取得任何进展。2002年10月,台湾还首次将美国告上WTO,指责美国在钢铁问题上非法运用201条款。2003年初,台湾“农委会”实施稻米关税配额,再次引发美国强烈不满。同年7月,美国暂停一切助理部长及以上级别官员与台湾当局官员会面。在美国的强大压力下,台湾当局的强硬态度立场被迫转变,并采取积极措施予以补救。2003年9月参加WTO会议的台湾“经济部长”林义夫拜会美国相关官员、10月陈水扁经济顾问召集人萧万长率团访美、11月林义夫和美国贸易代表佐利克(Robert B. Zoellick)互相通信,向美国解释台湾方面的政策立场,争取打破台美经贸协商的僵局。在台湾当局的努力下,美国终于同意派出贸易代表署负责港台事务的主任斯科特?奇(Scott Ki)访台,进行TIFA工作层级会谈。2004年陈水扁连任后,政权呈现不稳定状态。为了争取美国的支持,陈水扁当局先后在美国关切的四大议题上作出重大让步。2004年6月,台湾当局宣布开放第四家固网申设,将固网申设的资本门槛由400亿元新台币降至160亿,门号限制也由100万户降至40万户。7月,成立“智慧财产专责法院”,加快知识产权侵权行为的审判进度。9月,“行政院”通过“药事法修正案”,将新成分新药的保护年限延长为5年。11月,台湾虽继续对稻米进口实施限额,但由“全球配额”转为“国家配额”,这无疑有利于美国稻米对台出口。至此,台湾对美国关切的四大议题都作出巨大让步。11月29日,美国同意召开第四次台美TIFA商谈,而且将层级由“国贸局长”级提升至“次长级”。

  第三阶段(2004至2007年):美国进一步提出要求。第四次TIFA商谈后,台湾方面再次呼吁签署台美FTA。2005年5月台湾“经建会主委”胡胜正、“经济部次长”陈瑞隆访美及11月APEC会议上台美代表的会谈中,台湾方面再次提出希望谈FTA,但美国都予以回绝。2006年5月,台美举行了第五次TIFA商谈。会中,双方达成了一些共识,包括合作促成WTO多哈回合谈判早日达成协议、研商建立双边农业谘询委员会、确保药品核价机制及定期讨论知识产权保护议题等。但更重要的是,美国对台湾方面又提出了一些新的要求,包括台湾校园盗版行为及“台湾医药法”对药品的保护应由“新成分”扩展至“新疗效”。2007年7月台美举行了第六次TIFA商谈,谈判议题包括投资、税务、农业、药品、“政府”采购、知识产权与贸易安全等。会中,双方仅签署了“农业咨询机制备忘录”一项具体成果。对于台湾方面关注的“政府采购协定”、“双边投资协定”、“避免双重课税”三项协定,虽然双方之前进行了四次视讯会议,但并没有达成共识。

  第四阶段(2007至2013年):围绕“美牛”的较量。第六次TIFA商谈后,美国虽然对台湾在知识产权保护、药品核价、电信开放等方面的作为仍然不十分满意。但是,美国十分清楚,台湾已经被逼至谈判底线,不太可能再做出大的让步。因此,美国的要价重点转向要求台湾全方位开放美国牛肉进口。台湾方面一直允许美国牛肉进口,但却限定在30个月龄以下,去除脑、脊髓、三叉神经节和背根神经节等特殊危险物质的不带骨牛肉。2007年8月,台湾当局曾一度计划开放含瘦肉精的美国牛肉进口,但是在民意强大压力下后退。此后,由于台湾“总统选举”来临,民进党当局没有再触及这一议题。2008年马英九上台后,奉行“亲美友日和中”的对外战略。在TIFA商谈议题上,台湾当局再次积极配合美国的要求。2009年10月,马英九当局与美国签订了“从美国地区进口人类食用之牛肉与牛肉产品之牛脑海绵状病变 (BSE) 检测相关措施议定书”。消息传出后,引起台湾社会的强烈反弹。在民意压力下,台湾立法部门修改法律,行政部门也设置“三管五卡”。美国对台湾单方面违反协议的做法表示强烈不满,不仅美国农业部和贸易代表署联合发表声明表示抗议,而且美国亲台国会议员也致信台湾当局表示关切。台湾当局内外交困,2010年2月“国安会秘书长”苏起被迫辞职下台。虽然台湾当局执行与美国所签协议打了折扣,但毕竟是向前迈了一步。2010年9月,美国贸易代表署助理代表雷德(Claire Reade)访台,并透露出或将恢复TIFA商谈的信息。然而,2011年1月,台湾自美进口的牛肉中被查出含有瘦肉精,再次引发岛内民众强烈关注。台湾当局被迫将含有瘦肉精的美国牛肉退回,又引发美国方面不满。美国方面一直认为,台湾法律过于严苛,目前没有证据证明含瘦肉精的牛肉致病。台湾当局再次面临岛内民意和美国压力的艰难选择,然而2012年“总统选举”到临,台湾当局再次将这一问题暂时搁下。2012年马英九成功连任后,“美国在台协会理事主席”薄瑞光随即赴台,要求台湾当局开放含瘦肉精美国牛肉进口,马英九也作出积极回应,称“新的内阁会有新的做法”,再次引发岛内民众的强烈抗议。3月,为消除岛内民众疑虑,马英九当局提出“安全容许、牛猪分离、强制标示、排除内脏”16字方针。然而,民意压力并没有因此而减小,在野党也借机频频发难,在“油电双涨”等议题的裹挟下,马英九的民意支持度迭创新低。在美国的强大压力下,台湾当局最终借国际法典委员会(CODEX)通过肉品含瘦肉精限额之机,于2012年7月强行修法开放含瘦肉精美国牛肉进口。美国对此高度肯定,先后派国务院负责经济和商业事务的助理国务卿费尔南德兹(Jose Fernandez)、国务院东亚与太平洋事务局经济政策协调官柯夏普(Atul Keshap)、贸易代表署副助理代表艾特巴奇(Eric Altbach)等人访台,讨论恢复TIFA商谈问题。2013年3月,第七次台美TIFA商谈正式恢复。会中,双方就投资、农业、区域暨多边贸易倡议、能源、智慧财产权、药品暨医疗器材、技术性贸易障碍等经贸相关议题进行了讨论。会后,双方共同发表了“国际投资共同原则”和“资通讯技术服务贸易原则”两项声明,成立了投资和技术性贸易障碍两个工作小组。

  二、“台美贸易暨投资框架协议”谈判的特征

  通过回顾1994年以来七次商谈的历程,我们可以发现,台美TIFA商谈呈现出以下四大特征。

  第一,TIFA商谈的政治性。TIFA本是一个美国同世界其他国家和地区进行贸易和投资议题协商的平台。然而,由于现实政治中经济和政治密不可分,小布什政府时期的贸易代表佐利克就明白指出,国家之间的经贸协议,不仅是为了获得稳定的市场,增强吸引外国直接投资的信心和加速产业集中等经济效益,也是为了增强多边贸易体系的谈判和提供一个自由贸易协定的预防机制,更是为了强化成员国间的政治、外交和安全等利益。因此,TIFA也经常被赋予政治内涵,台美TIFA商谈也不例外。台美第七次TIFA商谈之所以会举行,美国更多的是政治考虑。当前,美国签订的FTA有20个,TIFA也有66个(但在USTR的网站上,台湾并没有出现在TIFA名单上),此外还有其他的经济对话管道。台湾虽为美国第11大贸易伙伴,但在美国对外贸易中的比重仅为1%,美国并未将强化与台湾的经贸关系摆在首要位置上。更重要的是,当前台湾的保护主义之风盛行。美国如要与台湾达成协议,必然涉及到市场开放,尤其是美国关心的稻米、含瘦肉精的猪肉进口以及台湾健保药品价格等问题。在当前氛围下,美国非常清楚台湾是不太可能让步的。马英九当局允许进口自给率只有7%的牛肉都会掀起滔天波澜,更何况开放自给率超过90%的猪肉市场。因此,美国之所以与台湾重启第七次TIFA商谈,并不是出于经贸议题的考量。自2009年10月起,马英九就一直在岛内民意和美国压力之间艰难决策。最后,马英九屈从于美国压力,不顾岛内民意反对,执意进口含瘦肉精的美国牛肉进口,甚至为此背上“不顾民众健康”的骂名。因此在台湾当局正式开放“美牛”后,美国接连送给马英九几项大礼,包括“台湾民众赴美免签”、“外交人员豁免协定”等等。马英九之所以开放含瘦肉精的美国牛肉进口,其中说服岛内民众的一个重要理由就是,这将有助于台美TIFA商谈的恢复。因此,美国同意重启TIFA商谈,完全是政治的考量,也就是帮助马英九实现政治承诺。

  第二,双方认知的差异性。虽然TIFA商谈具有政治意涵,但是台美对其政治意涵的认知程度并不相同。台湾方面认为,TIFA的政治意涵多于作为经贸平台的意义。台湾当局在TIFA商谈中,每次都会提一些经贸问题,例如2007年第六次商谈中提出要将龙眼出口至美国,2013年商谈中提出签订投资协定等。而且,台湾方面也有很强的经贸议题企图心,希望利用TIFA进一步推进台美贸易自由化。例如李登辉执政时期利用TIFA谈台湾加入世贸组织问题,陈水扁当局一度希望由TIFA谈判过渡至FTA谈判,马英九当局则利用TIFA谈带有FTA性质的协议(如投资保障协议、避免双重课税协议等),采取堆积木的方式最后达成FTA或者加入“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)。但是,台湾方面更看重TIFA的政治意涵。一是向民众交代。由于台美之间绵密的经贸联系,台湾需要与美国保持经贸沟通的管道,台湾企业界对TIFA还是抱有较高的期待。更重要的是,岛内社会存在某种“亲美”的社会氛围,如果能够与美国进行对话,便可以宣扬有能力处理对美关系,从而“出口转内销”,赢得岛内民众的支持。二是对美国表忠。美国有人一直担心两岸经贸关系的发展,认为大陆有可能利用经济杠杆影响台湾政局和民意,因此台湾当局为了表示不会“亲中远美”,因此必须为TIFA召开营造积极氛围。三是对其他国家和地区表态。2002年前,台湾希望TIFA商谈有助于加入WTO,因为与美国达成共识具有示范效应。当前,台湾积极与美国恢复TIFA商谈,也是希望能够带动与其他国家和地区的自由化贸易谈判,尤其是推进与新西兰和新加坡的协商进程。美国虽然承认TIFA具有政治象征意义,但在操作过程中,更倾向于将其作为一个经贸平台,以获得经贸投资方面的利益。因此,在每次TIFA商谈过程中,美国都会提出一系列要求台湾方面开放市场的提议。在前四次的TIFA商谈中,美国提出台湾在知识产权保护、医药和电信市场开放以及稻米配额等方面的问题;第五次和第六次协商中,再次就一些具体的问题向台湾方面提出了要求。2007年以后,关注的焦点又转向含瘦肉精的美国牛肉出口等问题。我们可以发现,美国在具体的处理过程中,每次都会将经贸议题作为协商的重心,以谋求获得经贸利益为目的。

  第三,谈判地位的不平等性。由于台美双方对TIFA政治性认知的不一致性,决定了双方在进行谈判时地位的不平等性。首先,谈与不谈由美国决定。美国当前与其他国家和地区签署的TIFA都规定“每年至少举行一次商谈”,而台美TIFA却仅规定“委员会会议于双方同意之时间召开”。所谓“双方同意”,其实是美国同意,因为台湾不可能不同意,因此也就变成美国单方面决定TIFA商谈是否重启、何时重启。如果台湾方面不能满足美国提出的要求,美国就完全可以拒绝进行TIFA商谈。因此,近20年来台美TIFA商谈断断续续,至今只举行了7次,平均两年多才一次,有时间隔甚至长达6年,2004年之前6年和2013年之前5年的空窗期,就是因为台湾方面没有满足美国在四大议题和牛肉进口的要求。其次,谈判内容由美国决定。TIFA虽是一个开放的平台,台湾和美国都可以将自己关心的经贸议题提出来讨论,但是每次协商的内容基本上都是由美国主导。2007年之前,美国关心台湾的知识产权保护、医药和电信市场开放以及稻米进口等问题,因此前六次TIFA商谈的核心议题一直是这四大议题。2007年之后,美国关心含瘦肉精的肉品出口至台湾问题,因此美台经贸议题的核心就是围绕台湾开放市场问题。在台美经贸关系中,台湾方面自然有自己的诉求,例如洽签台美FTA、投资协议、避免双重课税协议等。对此,如果美国认为谈判内容利大于弊,便会与台湾进行谈判。例如投资保障协议,美国的态度就比较积极,因为美国在台湾有220多亿美元的投资,美商对台湾诸多投资限制也颇有抱怨,因此希望透过签署投资协议保护美商的投资、促进台湾投资市场的开放,这也是第七次TIFA商谈取得成果的原因之一。反之,美国便会回避之。再次,谈判的结果是台湾让利。从历次TIFA商谈的结果来看,要么是没有任何成果,要么是台湾作出让步。前四次商谈,台湾被迫进口美国更多的稻米、加大知识产权保护力度、延长药品保护年限和开放电信市场;第五和第六次商谈,在双方经贸层面并未达成任何实质性共识;第七次商谈,台湾开放含瘦肉精的美国牛肉进口。

  第四,TIFA本身的框架性。TIFA虽名为“贸易暨投资框架协议”,但其却是台美进行有关贸易和投资问题的协商平台,然而其最为重要的特征之一便是其框架性。所谓框架性是指台美之间存在沟通平台,但至于能够达成何种协议、取得何种效果则是未知数。TIFA高层会谈中,双方经贸官员会坐到一起,就感兴趣的议题交换意见。由于会期较短,不可能指望在会议上进行细节的谈判。如果双方在TIFA之前已经谈成了具体成果,自然可以放到TIFA上签署,得以烘托热烈的氛围;如果能够达成一致意向,可以确定下来作为今后双方沟通协商的指导,自然也是好事一桩;如果双方关心的话题南辕北辙,就会变成各说各话。因此,TIFA高层会谈能否取得成果,关键是要看之前工作层级协商的结果。

  三、“台美贸易暨投资框架协议”谈判的走势

  从历史的纵切面看,TIFA的重要性越来越高。1994年签署TIFA至2002年台湾加入WTO前,由于当时台美间存在各种经贸对话管道,尤其是存在“次长级经贸对话机制”,因此双方对TIFA都没有给予足够的重视。此后,台美虽然可以在WTO和APEC等国际多边框架下进行沟通,但是最重要的“次长级经贸对话”已经停止,TIFA作为美台唯一高层经贸沟通渠道的重要性日益凸显,这也是台湾当局一再让步以换取重启TIFA的重要原因。因此可以预见,随着台美经贸关系的日益密切,除非台美之间建立新的高层经贸沟通对话平台,否则TIFA商谈不仅会延续下去,而且所扮演的角色会越来越重要。

  至于商谈的频次,应从两个层面来看。在工作层级协商方面,每年至少举行一次,新成立的投资和技术壁垒小组的更是缩短为每三个月一次。即使在TIFA高层商谈停滞状态的2007年至2013年,双方每年都会举行工作层级的商谈。在高层协商(次长层级)方面,仍处于不确定状态。虽然第七次商谈后,台美均有意在2014年举行第八次商谈,频次有每年举行一次的迹象,但这或许更像是一种“外交辞令”。因为TIFA的规定仍是“双方同意后举行”,最重要前提之一便是工作层级协商的结果。如果工作层级协商顺利,并达成了共识,高层协商自然可以每年在台北和华盛顿轮流举行一次;反之,则可能再次出现1998和2007年之后的空窗期。

  协商内容亦有近期和远期之别。近期而言,美国的诉求包括台湾开放含瘦肉精的猪肉乃至于禽类肉品进口、台湾更严格的知识产权保护措施、台湾医疗药品领域的改革。台湾方面则希望与美国签署投资协议、排除非关税壁垒等,并由此发展至签署台美FTA,并加入美国主导的TPP。根据历史经验,美国会持续就其关注的议题向台湾施压,台湾能否抗住美国的压力仍是未知数。

  台美签署投资保障协议和排除技术性壁垒协议的可能性略高。首先,在美国再平衡战略背景下,美国亚太战略的重要一环便是强化与亚洲国家和地区的经贸关系,因此强化与台湾的经贸协商和谈判符合美国的大战略。其次,投资及非关税壁垒等协议的协商,虽然是台湾方面首先提出的,但美国在台湾有220多亿美元投资的情况下,这对美国无疑也是有利的。再次,台美已经进行了相关的前期谈判安排,而且目前已经成立了两个小组,每三个月举行一次工作层级会谈,具体负责相关议题的谈判。最后,台湾与大陆和日本都已经签署了投资协议,台美签署投资协议的政治敏感性不是很高。

  长期而言,TIFA将会使台美经贸关系向更自由化的方向发展。正如台湾当局所期望的那样,通过签署投资协议、非关税壁垒协议、避免双重课税协议等,逐步搭起台美FTA的框架。但目前看来,台美签署FTA以及台湾加入TPP的可能性非常小,这不仅与FTA的高政治敏感性有关,而且台湾岛内也没有做好全面自由化的准备。

  

  

  注释:

  [1] 台湾《中国时报》2004年7月22日。

  [2] 《会薄瑞光 美牛进口 马立场松动》,台湾《自由时报》2012年2月2日。

  [3] Robert Zoelick, “Unleashing the Trade Winds: A Building-block Approach”, Economist, Dec. 7, 2002.

  [4] 美国贸易代表署网站:http://www.ustr.gov,上网时间:2013年3月10日。

  [5] 根据美国国际贸易委员会公布的数据,2012年美国对外贸易额为4.93万亿,其中台美贸易额为632亿。

  [6] 《北美事务协调委员会与美国在台协会关于贸易暨投资之咨商原则与程序架构协议》第3条。

  (责任编辑刘国奋)台湾研究?社会文化2013年第2期台湾失能老人长期照护政策的变革及启示

  方黎明作者为对外经济贸易大学保险学院讲师、博士。本文获得教育部人文社会科学研究青年基金项目(项目编号:12YJC840006)和北京哲学社会科学规划青年项目(项目编号11JGC23)资助。

  如何解决城乡失能老人长期照护问题将是我国进入老龄社会后面临的重要挑战之一。长期照护指对身心功能障碍者,长期性提供健康照护(health care)、个人照护(personal care)以及社会性服务(social services)等照护措施,其目的在促进或维持身体功能,增进独立自主的正常生活能力[1]。由于老人身心机能随着年龄增长持续衰退,致使其成为长期照护需求的主要人口群,尤其是80岁以上高龄老人。据全国老龄委2006年的调查,在城市60岁以上老人中约有9.9%有照护需求,其中,80岁及以上的高龄老人约有33.1%有照护需求;在农村60岁以上老人中约有9.3%有照护需求,其中,高龄老人30.4%有照护需求[2]。大陆正处于快速老龄化过程中,需要照护的失能老人和高龄老人规模将日益膨胀。长期照护需要的发生率虽较一般疾病低,但能持续至生命终结,照护经济负担和精力负担异常沉重,一般家庭难以承受,而少子化、空巢老人增加以及妇女劳动参与率高等导致了家庭照护能力削弱,因此,迫切需要发展社会化长期照护体系。

  大陆和台湾血脉相连,文化传统一脉相承,而台湾老龄化先大陆一步,早在1990年代初就进入老龄化社会,为了应对失能老人照护问题,台湾政府推出了一系列社会化长期照护政策。因此,通过研究台湾解决失能老人长期照护的主要政策举措、变革和面临的主要挑战,可为大陆正在构建中的失能老人照护政策体系提供有益的启示。

  一、台湾长期照护政策的形成背景和主要历程

  台湾长期照护政策的出台和变迁与其老龄化、少子化以及妇女劳动参与率高等形势密切相关。早在1993年,台湾65岁以上老年人口就占总人口的7%,跨入了老龄社会。据估计,2010年台湾65岁以上老人占总人口比例达10.4%,到2026年这一比例为20.6%,2051年这一比例将高达37%[3]。随着老人数量的快速成长,因慢性病与功能障碍的盛行率呈现急剧上升趋势导致失能老人规模急剧增加,这些缺乏自我照顾能力者,除需要健康与医疗服务外,也需要长期照顾服务。据推估,2008年台湾失能失智老人约为36.1万,约占老人数量的15%,到2028年这个数字将增加到85.4万,约占老人总量的15.9%[4]。在照护需求增加的同时,由于妇女劳动参与率提高,台湾的妇女生育率从1965年的4.8个下降到2007年的1.1个[5]。严重的老龄化、少子化和高妇女劳动参与率导致传统的家庭式照护难以为继,迫切需要发展社会化长期照护体系。

  台湾失能老人长期照护政策的发展主要经历了3个阶段:政策初创时期(1980年代)。台湾长期照护体制建设肇始于1980年制订的《老人福利法》及《残障福利法》,但此阶段,由于尚未跨过老龄社会的门槛,公共政策仍很少关注长期照护问题。政策发展时期(1990年代)。台湾跨入了老龄社会,照护需求剧增,出台了一系列长期照护政策。1994年台湾公布实施了《社会福利政策纲领》。1998年“行政院内政部”开始推动为期3年的《加强老人安养服务方案》,其在老人照护方面的主要目标包括维护老人身心健康、提升老人生活品质、充实老人照顾人力设施及落实老人居住安养服务等。同年,“行政院”卫生署也颁布了《老人长期照护三年计划》,主要内容包括建立整合性服务网络、普及机构照护措施、充实社区化照顾设施、加强长期照护人力培训以及健全长期照护财务制度等。健全照护体系时期(2000年以后)。这个时期,台湾在1990年代政策实践基础上,探索建立健全的失能老人照护政策体系。 2000年“行政院社会福利推动委员会”实施了《建构长期照护体系先导计划》,通过试点的方式探索长期照顾服务资源的开发与相关服务资源的整合机制。2002年台湾“内政部”和“卫生署”等实施了《照顾服务产业发展方案》,以建构照顾服务体系、扩充服务对象、提升服务品质及开发服务人力为目标。2008年马英九政府上台后,将《推动长期照护保险》列为重点政策目标,以解决台湾人口老龄化导致的照护难题。

  二、台湾失能老人长期照护政策主要内容及变革

  基于台湾近年来出台的失能老人照护主要政策,从照护对象、照护方式、服务递送、照护管理、筹资等方面分析其政策的主要内容以及为适应老龄化趋势所进行的变革。

  (一)照护对象:从选择性到普惠性

  在台湾失能老人照护中,政府责任经历了一个从选择性的社会救助方式为主逐步过渡到普惠性社会福利的过程。1980年代颁布实施的《老人福利法》,明确照护老人是家庭的责任,政府职责限于对那些经济困难或缺乏家庭照护资源的老人提供照护,而收入水平高于低收入标准的家庭则需自行承担照护支出。

  1990年代后,人口老龄化加速导致需要的照护老人急剧增加,而由于妇女劳动参与率提高和老年父母独居比例上升导致家庭照护能力下降,这使得失能老人无法获得照护成为一种社会风险[6]。在西方普惠性社会福利理念的影响下,老人照护开始被视为基本需求,台湾社会照护体系服务对象也逐步扩大到普通老人。1997年修订后的《老人福利法》不再将照护对象局限于低收入老人,而惠及到所有日常生活功能需要他人帮助老人。2002年“行政院”颁布的《照顾服务福利及产业发展方案》明确规定适度补助非低收入失能者;“内政部”同步实施的《非中低收入失能老人及身心障碍者补助使用居家服务试办计划》,将补助对象扩及至一般失能公民。2008年马英九政府上台后,积极筹备建立长期照护保险制度,参保对象将为台湾成年公民,服务对象为所有有照护需求的老人以及身心障碍者[7]。这标志着台湾老人照护政策基本理念和政策实践将从选择性的社会救助式迈向普惠式。

  (二)照护方式:从机构式照护为主到居家和社区照护优先

  社会化长期照护服务主要包括六种形式:(1)机构式服务,即通过设立养老院、护理院和安养院等专业机构为老人提供24小时照顾,主要服务对象为重度失能或缺乏家庭照顾资源的老人;(2)居家照护,即委派照护人员到失能老人家中提供照顾工作;(3)日间照顾,即利用社区照护设施在白天帮忙照顾失能老人,晚上再将其送回家中,协助失能者继续享受家庭生活;(4)居家环境改善,对住房进行无障碍环境修缮,增进失能者在家中独立活动能力;(4)安全探视,即通过夜间巡逻、电话问安等传统方式,或紧急救援系统等信息技术,增加居家安全;(6)照顾住宅或老人公寓,指通过提供无障碍环境的套房,增加失能者的活动能力;同时,借助照护管理员提供失能者所需的安全看视服务[8]。 在上述六种服务方式中,(1)和(6)通常被称为机构照护模式,而其余4项服务通常被称为居家或社区照护模式。

  为了应对老龄化导致老人照护的挑战,发达国家最初采取了兴建机构的方式为老人提供照护。但在20世纪80年代后,老人照护的主题之一是就地老化,为老人包括失能老人留在社区或家中提供支持和服务,即去机构化[9]。其变革主要有下列原因:(1)随着老人教育和收入水平提高,他们追求独立自主有尊严的生活,而不愿意被限制在养老机构中;(2)机构式照护成本高于居家和社区照护,随着失能老人规模日益庞大,支出压力迫使决策者重视居家和社区照护;(3)现代科技发展,如信息技术、行动辅助设施以及无障碍住房等技术进步强化了居家照护的能力,使得失能老人也具有了独居生活的能力[10]。

  台湾长期照护服务发展也经历了一个从主要依靠机构到优先发展社区和居家照护的过程。1980年前,对无子女老人或贫困老人,主要是安置在福利机构(通常称为“仁爱之家”)中,如1980年颁布的《老人福利法》提到的服务方案就仅有老人福利机构[11]。源于发达国家去机构化的风潮也波及到台湾[12]。如1994年颁布的《社会福利政策纲领》明确要把居家式服务和社区式服务作为照顾老人及身心障碍者的主要方式,再辅以机构式服务。但这一时期,由于政府奖励或补助照护机构的建设,居家服务使用者主要限于低收入老人和独居老人,一般老人没有被鼓励使用居家服务,这种重机构、轻社区政策导向造成养老机构发展迅速,而社区照护资源和日间照护机构发展滞缓[13]。这种状况在1997年后逐步扭转。1997年修订的《老人福利法》大幅扩充居家式服务方案,强调地方政府应提供或结合民间资源提供居家照顾、餐饮服务及居家环境改善等居家服务。“内政部”1998年订颁布的 《加强老人安养服务方案》则正式将社区照顾列为实施重点,明确社区照顾服务包括日间托老照顾及老人康复等;支持家庭照顾者,如提供喘息服务(即派人暂时替代家庭成员照护老人)、临时或短期照顾等;支持居家照护,加强家庭照顾者相关专业之训练,办理就业性支援方案,如员工享有弹性工作安排及合理额度的无薪亲职假等。2004年“行政院”修正的《社会福利政策纲领》再次强调老人照顾政策的基本原则是以居家式服务和社区式服务作为照顾老人及身心障碍者的主要方式,再辅以机构式服务。2007年台湾“行政院”通过的“建构长期照顾体系十年计划”提出,将投入约817.4亿元新台币(下同),以失能老人为主,在十年间建构社区化长期照护制度,强化居家和社区照护体系,提供居家服务、日间照顾、失智症日间照顾、家庭托顾、老人营养餐饮、交通接送、辅具购买及居家无障碍环境改善、长期照顾机构、居家护理、社区及居家复健与喘息服务共11项服务项目[14]。到2008年,台湾所有县市都开展了居家服务、居家护理、居家康复、老人营养餐以及喘息服务这五种类型的居家及社区照顾服务[15]。

  (三)服务递送:从政府主导到民营化

  由于政府直接提供福利服务导致了高成本、低效率和官僚化,在西方社会20世纪60年代以来出现了社会福利民营化趋势,即政府减少在福利服务中的角色和责任,而通过委托民间机构提供社会福利服务。台湾也经历了同样的历程。1990年代以前,政府及其下属公共服务部门在失能老人服务递送中发挥着主要作用。1997年推行的《社会福利公办民营实施要点》以及1998年“内政部”颁布的《推展社会福利服务补助作业要点》,拨款补助各县市政府及民间组织提供社会福利服务,开始有系统地引进民间参与[16]。但在2001年以前公立福利机构和地方政府所属机构仍然承担主要服务提供者的角色,民间组织参与社会福利服务项目范围有限。2002年修订的《老人福利法》第四条明确规定,各级政府可以通过委托兴建、拨款补助、兴建设施委托经营、委託服务或其他方式,奖助民间对老人提供服务及福利。养老服务民营化得以蓬勃发展,民间组织逐步成为养老服务的主要提供者。自2003年起,为推动志愿组织参与照顾服务,政府部门通过“推展社会福利补助项目”,全额补助志愿服务组织办理社区照顾服务。据“行政院”调查,在2005“内政部”主管的居家式服务中,就服务提供单位的构成而言,社会福利慈善基金会约占25.6%,社会福利慈善团体约占23.9%;在紧急救援服务中,基金会约占大多数45.8%,而慈善团体约占3%。就中低收入老人营养餐饮服务提供单位而言,乡镇市区公所约占26.2%,社会福利团体约占21.5%,而社区发展协会约占9.3%[17]。

  (四)照护管理:从碎片化到尝试整合化

  需要照护的老人通常具有下列特征:他们具有康复、个人照护、家务料理和精神慰藉等多方面的需求,需要多方面照护人员配合才能满足;照护对象由于身心障碍难以有效获得或使用照护资源[18]。因此,如何整合照护资源,满足老人多方面的照护需要就成为老龄化国家普遍面临的挑战[19]。为了解决这一问题,西方国家主要采用照顾管理制度,即以照护对象需求为导向,连结和整合医疗照护、康复、个人照护、社会服务等服务体系与资源,进而促进服务品质与效率的提高。

  台湾长期照护资源分属于不同的行政体系,长期照顾管理中心由卫生署及内政部主管、居家服务支援中心由“内政部”主管、原住民家庭暨妇女服务中心由原住民族委员会主管、农村社区生活支援中心由农业委员会主管,荣民服务处由退除役官兵辅导委员会主管。由于各部门目标人口群不同,执行理念与重点不一致,事权无法统一,服务提供不以失能者需求为主,而以行政便利性为主,以上状况导致照护资源处于碎片化状态,难以得到统筹管理,效率低和资源浪费并存,也就难以无缝隙地为失能老人提供连续性的照护[20]。

  为了实现照护资源整合,台湾也通过借鉴西方经验,试点推广照护管理制度[21]。1998年“行政院卫生署”提出的《老人长期照护三年计划》明确要求各县市成立“长期照护管理示范中心”,该中心通过对长期照护相关人、事、物之资源管理,为民众提供单一窗口服务,确保失能者能够获得统合与完整的照护服务。至2003年,全岛25县市的管理中心均已建制完成。“行政院社会福利推动委员会”也积极推动“建构长期照护体系先导计划”,在试点地区设立跨专业团队服务模式,一方面建立医生、护理师、社工师、职能治疗师、物理治疗师及营养师之间的跨专业转介评估量表,规划照顾经理培训课程;另一方面招募具备社会工作或护理背景,且有实务经验之专业人员担任照顾经理,赋予照顾经理拥有资源控管的实权,且明确照顾经理独立于服务提供者外的原则,发挥服务整合及跨专业分级转介制度的功效,通过这些机制来整合多元服务。2002年“经建会”订颁的《照顾服务福利及产业发展方案》,亦将照顾管理纳入策略重点,责成县市政府成立具有资源配置与连结的功能的“照顾管理中心”,推动照顾服务产业发展。由于大多数县市已在卫生署辅导下成立了“长期照护管理示范中心”,因此造成同一县市出现两个业务重叠的照顾管理中心。为实现业务整合,避免机构重叠,在许多县市由长期照护中心兼办照顾管理业务。2005年为了促进业务进一步整合,“行政院社会福利推动委员会”和“卫生署”将有关照顾管理中心之名称统一定名为“长期照顾管理中心”[22]。

  (五)筹资方式:从社会救助为主到多元化筹资

  就社会化长期照护筹资方式而言,主要有税收制和社会保险制。其中税收制包括两种方式:其一、社会救助式,即政府通过税收负责低收入失能老人照护,而普遍民众主要依靠自己解决,如英美老人照护就是以社会救助为主;其二,以税收为基础的全民福利模式,即通过税收为所有阶层的失能老人提供照护,不需要进行收入资格审查,以瑞典为典型。社会保险制,指通过建立强制性社会长期照护保险,使失能导致的照护费用风险在参保者之间进行分散,德国、日本、韩国是这种筹资模式的典型。在长期照护需求未形成社会问题之前,大部分国家包括美国、德国、英国等,主要是通过国家财政以社会救助方式为贫困失能老人提供照护服务;然而,随着老龄化日趋严重,长期照护问题从个人问题衍生为社会问题,社会救助方式难以解决非贫困老人因照护费用高昂导致的贫困问题。为此,德国、日本、韩国及荷兰建立起社会长期护理保险;而美国、英国除了运用社会救助手段外,也扩大长期照护补贴对象范围,而不仅仅局限于贫困老人。但无论是是税收制还是社会保险制,为了避免过度利用照护资源的风险,使用者都需要自行承担一部分费用,这也是长期照护的主要资金来源之一。

  台湾社会化长期照护筹资方式也经历了一个从社会救助逐步过渡到多元化筹资模式的过程[23]。在2000年之前,台湾主要是通过编列社会福利补助经费,补助地方政府、民间社会福利慈善组织、志愿者以及雇用照护人员,为贫困老人、中低收入老人或身心障碍者提供照护服务。目前,资金来源主要渠道主要包括全民健康保险、财政预算以及个人付费。在医疗照护领域,在建立了全民健康保险(即全民健保)后,医疗照护相关部分主要是由全民健保提供慢性病床及居家护理给付;此外卫生行政部门还推行了喘息服务、居家康复及日间照护。据统计,2003年及2004年“卫生署”有关老人健康与照护预算皆约2.5亿元(新台币)。而社会福利部门大力推行的居家及社区式服务方案,主要是透过经常性预算以及政策性补助提供。2002年《照顾服务福利及产业发展方案》首度将居家服务补助对象全面性扩展到一般户失能者,主要财源仍由内政部、直辖市及县市政府编列预算支付。“内政部”社会司在 2000年以来,老人及身心障碍每年预算约20 亿元[24]。在2007年开始实施“建构长期照顾体系十年计划”中,个人付费和政府补贴情况初步设定如下:如果家庭总收入未达社会救助法规定最低生活费用1.5倍者,由政府全额补助;如果家庭总收入符合社会救助法规定最低生活费用1.5倍至2.5倍者,由政府补助90%,民众自行负担10%;对一般民众,由政府补助60%,民众自行负担40%,超过政府补助时数者,则由民众全额自行负担[25]。

  但单纯依靠政府补贴也难以持续,2008年马英九政府上台后,积极筹备建立强制性的长期照护保险制度,“卫生署”成立长期照护保险筹备小组于 2009年底完成《长期照护保险法》(草案)。依据该草案,长期照护将建立多元化的资金来源渠道,其中,保险费将成为长期照护的主要资金来源,消费者付费与其他补充性财源(包括政府补助、慈善捐赠等)则是辅助性资金来源[26]。

  三、台湾失能老人照护政策发展对大陆的借鉴意义

  老龄化、少子化、家庭结构核心化、老人家庭空巢化以及妇女高劳动参与率,使得失能老人照护问题成为进入老龄化社会普遍面临的风险。大陆也难以幸免。台湾为了适应这种挑战,在老人照护政策上进行了一系列变革和尝试。大陆正在积极建设社会化失能老人照护体系,台湾可为大陆提供某些借鉴。

  首先,逐步建立普惠性的失能老人照护体系。无论是贫困家庭还是普通家庭都难以承受失能老人照护所带来沉重负担;随着老龄化加速,尤其是失能老人和高龄老人规模的日益庞大,失能老人照护问题将成为一种巨大的社会风险。因此,照护体系建设中,要根据政府财力,逐步扩大失能老人政策受惠范围,以建立普惠性失能老人照护体系为长远的政策目标。

  其次,发挥政府能动作用,强化社区和居家照护体系。就地居家或社区照护是国际的主流趋势。鉴于政府直接提供服务可能带来的高成本、官僚化以及低效率,政府可以通过财政补贴、税费减免以及购买服务等多种民营化的政策工具,鼓励、吸引和发动民间力量,包括商业组织、非营利组织、志愿组织以及邻里组织参与到社区和居家照护体系建设中。

  第三,要建立起多元筹资体系。无论是家庭还是政府,都难以单独承担老人照护的经济负担。因此,需要逐步探索建立强制性长期保险为基础,以政府补贴为依托,个人根据收入以及失能程度付费为补充的多元化筹资机制。

  最后,需要加强照护资源的整合。大陆照护资源分散于民政部门、老龄部门、卫生部门以及残联部门等,处于碎片化状态。目前,迫切需要解决的整合问题主要包括建立统一的信息系统、资源配置机制、资格认证机制、不同系统的衔接机制以及责任分担机制等。可以借鉴台湾地区经验,在各县市以及社区建立照护管理中心,不仅要承担起信息整合的责任,更要赋予其资源配置权(财权和事权)。

  

  

  注释:

  [1] Kane R. A., Kane R. L., Long-term Care: Principles, Programs, and Policies, Springer Publishing Company New York, 1987, pp.1-10.

  [2] 全国老龄办:《中国城乡老年人口状况追踪调查研究报告》2007年,第1-5页。

  [3] 台湾“行政院经济建设委员会”:《“中华民国”2012年至2060年人口推计》2012年,第7-15页。

  [4] 台湾“行政院经济建设委员会”:《“我国”长期照护服务需求评估》2009年,第55-74页。

  [5][15] 台湾“行政院经济建设委员会”:《因应长期照护保险法制规划检视“我‘国’长期照顾十年计划”成效及发展方向》2009年,第1-30页。

  [6][14][26] 陈正芬:《我“国”长期照顾政策之规划与发展》,台湾《社区发展季刊》2011年,第133期,第192-203页。

  [7][12] [23] 吕宝静:《高龄社会的来临:为025年的台湾社会规划之整合研究——高龄社会之老人健康与社会照顾》(报告)2006年,第42-47页。

  [8] 吴淑琼:《人口老化与长期照顾政策》,台湾《“国家”政策季刊》2005年第4期,第5-24页。

  [9] OECD, Reforms for an Ageing Society, OECD Publishing, 2000, pp. 63-73.

  [10] Brodsky J., Habib J., Hirschfeld M., Key Policy Issues in Long-term Care, WHO, 2003, pp.1-50.

  [11][13][20][24] 台湾“行政院经济建设委员会”:《推动长期护理保险可行性》2003年,第90-100页。

  [16] 刘华美:《论老人服务民营化:公私协力之行政》,台湾《社区发展季刊》2005年,第108期,第82-89页。

  [17][21][22][25] 台湾“行政院”:《我‘国’长期照顾十年计划:大温暖社会福利套案之旗舰计划》2007年,第108-120页、第149-160页、第317-319页。

  [18] Gibson M. J. S., Gregory S. R., Pandya S. M., et al, Long-term Care in Developed Nations: A Brief Overview, AARP Public Policy Institute, 2003, pp.3-12.

  [19] OECD, Health Reform: Meeting the Challenge of Ageing and Multiple Morbidities, OECD Publishing, 2011, pp.16-33.

  (责任编辑王建民)台湾研究?社会文化2013年第2期台湾民众语言态度的实证性研究

  邬美丽作者为天津外国语大学国际交流学院副教授。本文受到2012年教育部人文社会科学青年基金项目(编号:12YJCZ40109)资助。

  台湾是一个多族群组成的地区,可粗分为原住民、闽南人、客家人及二战后来台的被统称为外省人的四大族群。闽南人目前为台湾人数最多的族群,占人口总数的70%以上;客家人占18.1%;外省人占9.9%。目前台湾人口的年龄构成情况为:0-14岁:16.62%;15-64岁:72.85%;65岁以上:10.53%。[1]在这个仅三万多平方公里的区域内,多族群构成的2000多万人口混杂相处,语言相互影响,从而形成一个复杂而又特色的语言环境。并且,台湾的特殊历史环境、政治环境及语言政策对不同语言的发展产生了极大的影响,同时也促使人们形成了不同的语言态度。本文对当前台湾人的语言态度进行调查,意在结合社会历史分析其语言态度产生的原因,将糅合心智主义和行为主义的观点,从认知、情感和行为倾向三个方面对台湾目前人们的语言态度作实证研究。

  一、调查的实施及样本、问卷基本情况分析

  (一)调查方法及样本的选取

  调查的所有数据均来自第一手的田野调查材料。调查主要通过问卷和访谈的方法进行。调查抽样选择台湾地区所有民众作为调查的对象,共得到916份有效样本。之后,为了做推断总体的统计分析,又在样本内作了二次抽样。原样本中原住民的比例达到了22.4%,二次抽样时通过随机抽样,使其比例保持在3.8%,与其在台湾地区总人口中的比例2%较为接近,此外在其他方面也进行了进一步的随机抽样,使得样本结构与总体结构具有较高相似度。最后获得454份作为论文统计的样本。

  (二)样本基本情况分析

  454份问卷中,居住地分布在台湾全省除宜兰、南投两地的各县市。闽南人占65.4%,客家人占13.9%,外省人占14.8%;原住民占3.8%。男性占48.8%,女性占51.2%。11-20岁的占23.3%,21—30岁的占34.8%,31—40岁的占18.1%,41—50岁的占12.3%,51—60岁的占8.4%,61-70岁占1.1%;71岁以上占2.0%。职业方面学生占42.8%,军公教占23.9%,商占7.3%,农占1.1%,工占10.6%,自由业占8.2%。教育程度大学(专)占52.9%,高中(职)占17.8%,硕博占10.8%,“国中”占9.5%,“国小”占7.3%。下表是台湾地区族群整体状况与样本结构的对比。

  表1台湾地区族群整体状况与样本结构的对比

  闽南人%客家人%外省人%原住民族%台湾地区7018.19.92样本65.413.914.83.8

  (三)问卷基本情况分析

  问卷包括两个部分:个人背景信息和语言项目调查,共计38个问题。个人背景信息指被调查者的社会背景或社会属性,语言项目调查指语言能力和语言使用的调查。问卷收回来之后采用SPSS(19.0版本)软件包对调查统计结果进行量化统计分析。

  二、调查数据结果统计分析

  (一)语言能力背景介绍

  这部分对被调查者的语言能力作简单介绍,以为后面的分析作准备。因为任何语言使用都是建立在语言能力的基础之上的。语言使用者要进行语种的选择,是因为其有能力进行这种选择。

  1、第一语言分析。

  表2台湾民众第一语言分析表

  闽南话%客家话%国语%原住民语%“国语”、闽南语%“国语”、客家话%“国语”、原住民语%其他%第一语言34.46.942.01.67.60.90.26.4

  从上表可以看出:被调查者的第一语言以“国语”、闽南话居多,其他语言变体较少。

  2、听的能力调查。

  表3台湾民众各语言听的能力调查表

  闽南话客家话“国语”原住民语英语日语有效完全能听懂52.68.193.22.55.62.5基本能听懂36.09.65.44.642.88.6能听懂一些日常用语8.813.60.93.036.224.7基本听不懂0.922.70.06.16.527.4完全听不懂1.845.90.583.88.936.8

  (1)“国语”听的能力分析。调查显示,国语在台湾很普及。台湾绝大多数民众完全能听得懂。台湾的“国语”与大陆的普通话除了个别词汇发音有所差异外,相同度很高。无论是叫“国语”,还是叫普通话,均是在两地的最通行及两岸间能互通的语言。

  (2)闽南话、客家话、原住民语言听的能力分析。调查显示,被调查者中能听得懂闽南话的人占多数,包括基本能听得懂的,占到88%,仅次于能听得懂“国语”的人数。完全和基本能听得懂客家话的人数比例较小,为17.7%;完全和基本听不懂客家话的占到总数的68.6%。可见,台湾民众闽南话的听的程度远远高于客家话的听的程度。完全听不懂原住民语的占绝大多数;仅有7.1%的完全或基本能听得懂原住民语。

  (3)英语、日语听的能力分析。调查显示,完全能和基本能听得懂英语的人数占到了48.4%,也就是说将近一半的被调查者可以听得懂英语;还有36.2%的人能听得懂一些日常用语。完全能、基本能听得懂日语的占11.1%,能听懂一些日常用语的占27.4%,基本和完全听不懂的占到15.4%。可见,被调查者英语的听的程度要大大高于日语的听的程度。

  3、说的能力调查

  表4台湾民众各语言说的能力调查表

  闽南话客家话“国语”原住民语英语日语有效熟练交谈 48.5 7.0 91.9 3.2 6.8 3.8基本能交谈 34.1 7.4 6.3 2.7 33.9 5.8说一些日常用语 12.2 7.7 1.1 2.7 40.2 20.1基本不会说 2.9 20.10.0 6.1 8.2 22.6完全不会说 2.3 57.80.7 85.4 10.9 47.7

  (1)“国语”说的能力调查。绝大多数被调查者“国语”说的能力为能熟练交谈。根据调查数字所示,其“国语”说得能力和听得能力基本相当。也就是说,被调查者绝大多数已经具备了“国语”的使用能力。这点为其进行语言选择准备了条件。

  (2)闽南话、客家话、原住民语说的能力调查。被调查者说闽南话的能力为:能用闽南话进行熟练、基本交谈的占到82.6%,基本和完全不会说的占到5.2%。说客家话的能力为:能进行熟练、基本交谈的占到14.4%,基本不会、完全不会的占到77.9%。可见,被调查者说客家话的能力不高。

  原住民语,基本和完全不会说的占到91.5%。能熟练、基本进行交谈的占5.8%。可见,被调查者对原住民语的说的能力的掌握程度是非常低的。

  (3)英语、日语说的能力调查。英语:熟练和基本能交谈的占到40.7%;能说一些日常用语的占到40.2%;基本不会、完全不会的占19.1%。日语:熟练和基本能交谈的占到9.6%,基本和完全不会的占到70.3%,能说一些日常用语的占20.1%。可见,总体看来,被调查者中大部分有一些英语或日语能力,其中被调查者英语的说的能力高于日语说的能力。这个比例应该是高于大陆地区民众对外语的掌握程度的。

  4、听、说能力的对比

  表5台湾民众各语言听、说能力对比表

  闽南话客家话“国语”原住民语英语日语听力说听力说听力说听力说听力说听力说均值4.374.242.111.864.914.891.361.323.293.142.131.95

  从上表可以看出:

  被调查者上表中的各语言变体的听力程度和说的程度均差别不大,能力基本相当。其中听力程度和说的程度相差相比较而言最大的是客家话,其次是日语和英语,再次是闽南话。

  (二)语言态度

  1、情感因素

  情感因素的调查涉及以下项目:① 最喜欢使用的是哪一种语言

  表6台湾民众最喜欢使用的语言有效百分比表

  闽南话客家话“国语”原住民语英语日语其他有效百分比%19.25.058.41.65.93.26.7

  从上表可以看出:从情感因素来看,被调查者对“国语”的认同度最高,虽然闽南人占到了样本总量的65.4%,但是最喜欢的语言中,闽南语的比率并不是很高;同样的,客家人所占比率是13.9%,但是最喜欢的语言中,客家话所占比例也并不高。可见,随着在“国语”台湾的推广和普及,人们对“国语”的认同度越来越高,同时对乡土语言的认同度受到影响。

  2、认知因素

  认知因素的调查涉及以下项目:

  ① 您觉得下列语言在台湾有用的程度如何?

  表7台湾民众 语言有用程度评价有效百分比表

  是否有用

  语言很有用对一部分人或在一定范围内有用没有用无法回答闽南话76.219.22.12.6客家话17.946.415.120.5“国语”95.83.00.70.5原住民语8.638.821.431.3英语58.027.85.88.4日语25.439.215.919.6

  从上表可以看出,总体来看,被调查者对“国语”的有用程度的认同度最高,其次是闽南话和英语,再次是客家话和日语,最后是原住民语。对“国语”、闽南话绝大多数人都有较为确定的态度;对客家话、原住民语和日语的有用程度,少量被调查者比较矛盾,选择了无法回答。

  ② 今后在台湾省内的交往中、在与大陆的交往中、在国际交往中,您认为哪些语言比较重要?(可多选)

  表8台湾民众语言交往重要程度评价有效百分比表

  在台湾的交往中在与中国大陆的交往在国际交往中有效百分比%

  语言选中没选中选中没选中选中没选中闽南话46.753.316.383.75.394.7客家话12.687.44.895.22.098.0“国语”65.035.085.214.843.456.6原住民语4.695.40.999.10.799.3英语43.256.832.267.881.918.1日语9.091.03.396.726.973.1其他1.398.73.396.71.898.2

  从上表可以看出,被调查者认为,闽南话仅在台湾本地的交往中具有一定作用;也有较少的认为客家话在台湾本地有作用;“国语”的重要性,被调查者多数认为在与大陆的交往中“国语”非常重要,在台湾本地的交往中,“国语”的重要程度也较高,在国际交往中也有一定作用;原住民语,仅有极少数被调查者认为在台湾本地的交往中有一定意义,在与中国大陆交往和与国际交往中,均没有什么重要性;英语的重要程度,在国际交往中是非常重要的,在台湾本地的交往中也比较重要,在与大陆的交往中,重要程度一般;日语的重要程度,无论是在台湾省内、与大陆的交往,还是与国际的交往中,都是不重要的。

  ③ 您最羡慕别人会说那一种语言

  表9最羡慕别人会说语言有效百分比表

  闽南语客家话“国语”原住民语英语日语其他有效百分比%4.86.25.33.441.223.116.0

  从上表可以看出,被调查者较为羡慕别人使用英语和日语。

  依台湾官方统计,外商对台投资在2001年达到历史高峰(76亿美元)。也就是说台湾的外商投资在2001年以前一直是在增长的。外商投资直接的影响就是提供了大量的就业机会。尤其是外商企业中的高端职位,薪水较高,对外语水平的要求也较高,这样台湾民众中英语和日语水平较高的人就会有机会获得这样的工作。因此,在这样的社会背景之下,英语和日语成为一种社会地位较高的人的象征,成为一种有标记的语码。因此,有相当多的人会羡慕别人会说英语和日语。

  3、行为倾向

  ① 如果台湾统一使用一种语言,您会选

  表10假设性调查有效百分比表

  仅使用一种语言,会选择

  有效百分比%闽南话客家话“国语”原住民语英语日语其他14.42.171.50.23.01.67.1

  行为倾向的调查显示,如果假设使用一种语言,大多数被调查者倾向于使用国语,也有一小部分倾向于使用闽南话。这个比例和情感因素和认知因素的调查结果比例相当。也就是说,无论从情感和认知因素,还是态度的外显因素行为倾向来看,“国语”在人们心目中的地位都是较高的。

  ② 目前您最想学的语言是

  表11台湾民众最想学的语言选择有效百分比表

  闽南话客家话“国语”原住民语英语日语其他有效百分比3.75.75.12.335.932.914.5

  从上表可以看出,被调查者最想学的语言是外语中的英语,其次是日语。此项行为倾向的调查和“最羡慕别人会说那一种语言”的调查结论基本一致。也就是说,被调查者羡慕别人会说英语以及日语,因此在实际行动中也会去实践,去学习。朝着羡慕的方向努力。这是和台湾的外资企业发展相关的。

  (三)发展前景预测

  表12台湾民众语言发展前景预测有效百分比表

  语言

  发展前景预测闽南话客家话“国语”原住民语英语日语有很大发展45.513.680.19.770.138.1在一定范围内发展45.561.315.848.418.841.5任其自然自生自灭5.512.63.115.44.25.7在不久的将来不再使用0.75.50.210.71.22.3无法回答2.27.00.715.75.712.4

  从上表可以看出:被调查者对“国语”和英语的发展前景有非常乐观的预测,相对来说,对“国语”的发展前景较英语更为乐观;对于闽南话和日语的发展前景具有较为乐观的预测,相对来说,对闽南话的发展前景预测较日语更为乐观;对于客家话和原住民语,多数被调查者认为会在一定范围内发展,相对来说,对客家话的前景预测较原住民语更为乐观一点。

  此外,对于“在不久的将来不再使用”的语言,被调查者选择最多的是原住民语。这点和原住民语当前在台湾的使用人口、使用范围的日益缩小有关系。

  总体看来,被调查者对原住民语的前景预测最不乐观,对于“国语”的前景预测最为乐观。对闽南话和客家话的乐观程度介于二者之间,其中对闽南话的乐观程度要远高于对客家话的乐观程度;对于英语和日语两种外语,对英语的乐观程度高于对日语的乐观程度。 这些结论和语言态度的调查结论是相一致的。

  三、余论——台湾民众语言态度的复杂性及其原因分析

  台湾民众的语言态度及其对台湾各种语言变体的前景预测和国际政治、经济形势、台湾的经济社会发展、台湾的语言政策及语言发展之间关系密切。

  (一)“国语”

  调查显示,台湾民众目前对“国语”的认同度较高,无论在情感因素上,还是在认知因素上,对“国语”的评价都较高。行为倾向的调查也显示,被调查者倾向于支持“国语”的发展及学习,并对其发展前景的预测非常乐观。但同时,被调查者认为“国语”已经成为一种较为通用的台湾本地语言,其不成为较高社会地位的象征。这是和“国语”在台湾的历史变迁有密切联系的。历史上,台湾曾被西班牙、荷兰、日本先后占领过。1895年《马关条约》签订后,日本强行侵占台湾。此后,台湾人的语言生活发生了重大改变。之后,日本确定了以日语教育为核心的语言政策,强行推行日语,打压本土语言。总督府主要通过学校教育来推动日语运动。经过四十年的推行日语的语言政策,台湾语言生态发生重大失调性变化。日语日文大规模深层次的植入台湾,台湾由单语社会变成了双语社会,而本土语言文字全面萎缩。相当多的台湾人具备两种语言能力,即母语和日语。语言使用也有了明显的分工,高阶场合使用日语,低阶场所使用母语。1945年3月,台湾调查委员会拟定了《台湾接管计划纲要》,对语文方面主要作了两项规定:一是普及“国语”,二是限制与禁用日语和日文。此后,台湾在学校教育中指定了严格的政策,限制日语日文,推行“国语”。“国语”运动推行半个多世纪,使得“国语”普及率在90%以上。“国语”的使用人口及使用范围逐步扩大,随着“国语”的普及,“国语”慢慢成了人们日常生活中最平常不过的一种语言。收入高的、收入低的,男的、女的……人们都在使用“国语”,所以“国语”不是社会地位高的标记语言。

  (二)乡土语言:闽南话、客家话、原住民语

  对于闽南话,被调查者最喜欢使用的语言中,闽南话的比率并不是很高;在认知因素中,对闽南话的评价较高,大多数认为闽南话很有用,不到一半的认为在台湾的交往中,闽南话比较重要,在与大陆的交往中,闽南话的重要性要差一些,在国际交往中闽南话作用很小。最羡慕别人会说的语言,闽南语的比例很低;如果台湾今后统一使用一种语言,选择闽南话的也较少,说明在当即台湾的社会中在被调查者心目中,闽南话的作用是相当有限的。

  客家人,在台湾占到18.1%,此次调查的样本中有13.9%的是客家人。客家人在台湾并不是一个具有人口优势的族群,调查的某些数据是和其人口所占比例具有密切关系的。第一语言为客家话的仅占6.9%,完全和基本能听得懂客家话的人数比例仅为17.7%,能进行熟练、基本交谈的占14.4%。从情感因素来看,被调查者对客家话的认同度较低;从认知因素来看,被调查者在有用性上对客家话的评价是:在一定范围内有用,重要性程度较低,仅在台湾有一定作用,在同大陆的交往和其他交往中没有太大的作用。

  原住民,在台湾占总人口的2%,样本中原住民占到3.8%。被调查者中第一语言是原住民语的占到1.6%,基本能听得懂(7.1%)并基本能交谈(5.9%)原住民语的也较少。从情感因素看,1.6%的被调查者在情感因素上对原住民语认同度较高。从认知因素来看,被调查者除了有相当一部分人认为无法回答或认为原住民语没有用外,还有较多的人认为原住民语对一部分人在一定范围内有用,绝大多数被调查者认为原住民语是不重要的。

  对于乡土语言,台湾当局根据时局的发展采取了不同的策略,前期的政策比较宽松,70年代以后比较严厉,87年以后又逐步放宽。乡土语言教育的兴起与发展是当前台湾语言政策的核心。“国语”运动推行半个多世纪,使得“国语”普及率在90%以上。在“国语”运动激烈的年代,乡土语言曾遭受到一系列的打压,有较大萎缩。解严以后,尤其是2000年政党轮替,语言政策甚至成为政党利用的斗争工具。有些政党,特别是民进党为了利用族群差异更加突显乡土语言教育为重要的施政项目。在政党政治因素的相互激荡之下,台湾当前语言政策表现为“非常宽松”,母语制度纳入正式教学科目,乡土语言教育得到了更大发展空间。由此,尽管台湾的乡土语言使用人口整体看来并不占绝对优势,但是,在行为倾向的调查中,被调查者较多得认为乡土语言会在一定范围内获得发展。

  (三)外语

  此次调查涉及到的外语有英语和日语。之所以选择这两种外语,是和台湾的语言历史及语言现状密不可分的。众所周知,台湾曾经被日本占领过,期间,台湾人多数具有了双语能力,相当一部分人会日语,并具有读写能力。日本撤离后,日语的推广和教学迅速萎缩。日语的变迁和政治密不可分。英语目前也是台湾民众主要学习的外语之一。这两种外语的变迁体现了国际政治和经济的发展对语言的影响。

  调查显示,台湾民众的英语能力较日语能力高。从情感因素来看,台湾民众能够对英语和日语的评价均较低;从认知因素来看,民众对英语的评价较日语高,超过80%认为英语有用,约64%认为日语有用。在交往中的重要性评价中,英语的重要程度,在国际交往中是非常重要的,在台湾本地内交往中也比较重要,在与大陆的交往中,重要程度一般;日语的重要程度,无论是在台湾本地、与大陆的交往,还是与国际的交往中,都是不重要的,相对而言,在国际交往中稍微重要一些。可见,随着世界经济和政治局面的改变,不同语言在政治和经济的变迁之下相应发生改变。在行为倾向的调查中显示,被调查者想学会英语或者日语,并认为对于英语和日语两种外语较有发展前景,相对来说对英语的乐观程度高于对日语的乐观程度。

  注释:

  [1] 桂诗春、宁春岩:《语言学方法论》,外语教学与研究出版社1997年9月第1版。

  [2] 王远新:《中国民族语言学理论与实践》,民族出版社 2002年第1版。

  [3] 邬美丽:《语言态度研究述评》,《满语研究》2005年第2期。

  [4] 熊南京:《二战后台湾语言政策研究》,中央民族大学2007年7月版。

  (责任编辑毛仲伟)台湾研究?社会文化2013年第2期试析台湾地区公立大学组织改造的趋势及启示

  周慧蕾作者为浙江大学光华法学院法学博士研究生、温州大学马克思主义学院讲师。

  大学不仅应有“象牙塔”般地独立而超然,也应像“动力站”般地积极回应与反哺社会,这是现代大学的理念。但大学不仅仅是个理念体,也是一个实实在在的组织体。不同组织型态与结构的选择将会影响到大学理念的践行及其功能的实现。正是基于这种认识,组织改造问题已成为现代大学改革中的重要内容。自1994年“大学法”修订后,台湾地区一直致力于公立大学组织形态与治理结构的改造,其改造经验及发展趋势值得关注。需要说明的是,鉴于所收集到的资料,以及采用社会实证方法所存在的诸多困难,笔者主要采用文本分析方法,这里的文本主要就是关于台湾地区公立大学组织改造的一些法律法规性文本和政策性文本,通过这些文本来对台湾公立大学组织改造进行一种较为宏观的考察。

  一、目标转向:从保障学术自由到提升学术竞争力

  台湾地区公立大学改革肇始于对学术自由的诉求。早在1984年五四运动纪念日,曾有八位台湾大学学生到“教育部”请愿,要求改革大学教育体制以保障学术自由,后逐渐演变至要求修改“大学法”、维护学术自由与大学自治的校园民主运动。[1]1987年解严后,台湾社会的政治民主化与法治化得到进一步发展。关于“大学法”的修订,以及学术自由与大学自治的议题也逐步纳入到官方的正式立法日程中。与此同时,台湾地区的学者们亦积极投入到有关学术自由问题的理论探讨中。[2]1994年1月5日通过的“大学法”修正案第1条第2项规定:“大学应受学术自由之保障,并在法律规定范围内,享有自治权”。 这是台湾地区在制定法层面上第一次明确规定了学术自由与大学自治制度。此后,以保障学术自由为目标的大学自治就成了台湾社会备受关注的主题。在历经七个“大法官解释”后,大学自治的法律地位、内涵、范围得到不断的完善和丰富。[3]大学自治作为大学所享有的一种“宪法性”位阶的基本权利,不仅可以直接抗辩行政主管机构的不法干涉,立法机构和司法机关在相应立法和司法审查时也都要予以尊重。同时,大学自治作为实现学术自由的制度性保障,在研究、教学及学习等方面,比如课程设计、科目订定、讲授内容、学力评定、考试规则、学生选择科系与课程,以及招生条件、毕业要求、大学内部组织设置、教师聘任及资格评量等方面都享有自治权。

  在大学自治的逐步落实中,台湾地区高等教育规模也在不断扩张。据统计,1994至2006年短短12年间,台湾高校数从130所增加到163所;学生数也逐年增加,2006年高等教育总入学率高达83.58%。而这种快速扩张之后,“高校陆续出现了教学质量、学生素质日渐下滑,办学条件相对下降,教育教学资源渐显不足,学位与文凭逐渐贬值,大学入学门槛持续降低等问题。”[4]为了应对高等教育数量与质量的突出矛盾,在2003年台湾“教育部”提出《大专院校暨研究所进、退场机制专案报告》,以促成高等教育优胜劣汰的竞争机制。接着又在2006年推出《发展国际一流大学及顶尖研究中心计划书》,后更名为《迈向顶尖大学计划书》,该计划书分2期推动,第1期为2006年1月至2011年3月,第2期为2011年4月1日起至2016年3月31日止,以期提升台湾地区国际学术竞争力。[5]

  为了配合顶尖大学计划,提升公立大学经营管理品质,台湾“教育部”着手规划大学自主治理方案,并于2010年推出了《“国立”大学自主治理试办方案》。在该方案中明确指出:“大学校外的治理模式及校内管理机制应改善,否则投入的经费与政策授权将无法达到预期效益,不仅造成公共资源浪费,大学国际竞争力也将不断流失。”目前,台湾“教育部”选择了成功大学和金门大学作为试办大学,其主要实施方案本文将在第三部分进行介绍。

  纵观台湾地区公立大学改革,其大学组织改造与大学所追求的目标是紧密相连的。而大学所追求的目标又随着时代环境与要求的变化而发生转变。从最初保障学术自由到最近提升学术竞争力,可以发现公立大学组织改造的重心与方式也在发生转变。在确立学术自由与大学自治制度之初,公立大学组织改造的重心在于通过立法方式实现大学法人化,以彻底改造公立大学外部的法律组织形态;随着以提升学术竞争力的目标转向,公立大学组织改造的重心开始移向在不修法的前提下如何通过大学内部的治理组织结构改造而提升大学经营与治理效能。

  二、核心争议:法律组织形态

  从法律组织形态来看,台湾地区公立大学并不具有独立的法律地位,仅仅是由“教育部”以组织规程所设立的公营造物,属于“教育部”的下级机关,其人事、财务及预算运作与一般行政机关一样受到严格的拘束与监管。1994年版“大学法”修订过程中,在学术自由与大学自治达成共识后,改革公立大学与“政府”的法律关系成为了关注的焦点,而公立大学该不该采取“公法人化”这一法律组织形态则成为了争议的核心。所谓“公法人化”主要是指赋予公立大学以法律上的独立人格,使其脱离与“政府”的隶属关系。关于此次修订中有关公法人化争议过程及各方观点,台湾法学教授李建良先生撰文详述过,并整理了争点。[6]其中赞成的主要理由是:公法人化有助于强化了公立大学的独立性,赋予更多的自治权,减少行政机关的干预,达到学术自由与大学自治的目标。反对的主要理由则认为:公法人的定义不甚明确,与私法人的区分困难,在实际运作上有其困难;而且公立大学公法人化后,有关机关如何对其监督,欠缺相关规定。因对公法人化存有诸多疑虑与争议,在此次修法中最终未能确立公立大学的公法人地位。但鉴于公立大学的行政机关地位成了大学自治进一步深化的主要障碍,“政府”和学界仍继续努力思考与探索大学法人化。

  1996年12月台湾“行政院教育改革审议委员会”在《教育改革总咨议报告书》中,再次提出将公立大学公法人化的建议,“教育部”于是配合“政府组织改造”,拉开了再度修订“大学法”的序幕。2003年6月11日“教育部”提交“大学法”修正草案。草案中特别设置了“行政法人公立大学”专章,明确规定将公立大学改制为“行政法人”(草案第5条),即“行政法人”是指“国家、地方自治团体等统治主体及农田水利会等法定主体外,依制定之组织法律设立,具人事及财务自主性之公法人。”[7]但“行政法人”概念的提出,遭到普遍质疑。“行政法人之‘行政’即强调监督管理、规划之意,而大学成为法人,主要是释放它的行政性格,强调其学术自由、自治地位,因而冠以‘行政’与体制矛盾。”[8]最后被“立法院”审议时,删除了草案第5条。尽管公立大学法人化已成为“行政院”及“教育部”的既定政策,但期寄于以立法方式来改造公立大学的法律组织形态,台湾看来条件尚未充分具备。因为此后,“大学法”又历经多次修正,最近一次是在2011年1月,然而大学法人化始终未被立法确立。[9]

  从要不要“公法人化”,再到该采用“公法人”还是“行政法人”,台湾地区公立大学法律组织形态改造始终充满争议。公法人化提出是基于保障学术自由与大学自治的目的。但是大学自治是否必须采用公法人化,从最初就遭到质疑。台湾学者周志宏认为:“学术自由固然应有大学自治之保障才得落实,然而大学自治则与大学是否具有法人地位,并无绝对之关系。无论公立大学是公法人或营造物机关,如有宪法或法律明文保障其自治权或自治范围,则其是否为公法人并非重要。”[10]台湾学者董保城则强调:“大学自治目的并非赋予大学对所有校内行政事务完全自主决定权,大学只有在处理与大学教学、研究、课程及进修直接有关行政事务时才享有自治权,大学自治目的就是要具体实现宪法保障学术自由权属于大学自治行政之制度性保障。”[11]所以,公立大学的公法人化只是大学自治的有利条件,而非必要条件。[12]

  虽然公法人与行政法人之争,主要在于措辞选用上。但行政法人的提出,其实还暗含着对提升学术竞争力的目标追求。正如台湾地区“行政法人化”首倡者刘宗德教授所言:“除保障学术自主外,裨益于追求卓越。”[13]此外,对于公立大学法人化是否已具备条件,也存有疑虑,“公立大学公法人化的前提是先健全公法人制度周边法律如诉愿法,行政诉讼法,否则,贸然大学公法人化,大学与教育部的抗衡,司法也将束手无策。”[14]

  由于公立大学法人化还牵涉到诸多复杂问题,比如去公务员化问题、大学教师退抚议题、公有财产归属问题等,加之现实中各大学的规模与自主经营能力存在差异,台湾“教育部” 在2010年的《“国立”大学自主治理试办方案》中也不得不承认:“虽该政策已前瞻大学发展应朝自主治理方向,但由于前述变革规模及议题因素,只好暂缓推动。”

  三、主要改造:治理组织结构

  由于台湾地区公立大学法律组织形态的改造一波三折,举步维艰,于是对其内部治理组织结构的改造便成了主要内容。以1994年版“大学法”为起点,公立大学的内部治理组织结构已由校长独权模式走向民主化分权模式,并尝试着向多元治理的“大学自主治理委员会”模式转变。

  (一)“校务会议——校长”分权模式

  1994年“大学法”修订前,台湾公立大学内部的治理组织结构是属于典型的校长独权模式,台湾公立大学校长由“教育部”直接聘任;大学内部的各职能机构负责人、学院负责人由校长直接聘请;校务会议则由校长、各部门负责人及教授代表组成,虽然规定教授代表人数不得少于其他人数总数,但是明确规定校长为校务会议主席。其主要的内部治理组织结构如图1所示:

  图1

  1994年版“大学法”修正案对这种校长独权模式进行改造,主要是校长的民主遴选和校务会议地位的提升,形成“校务会议——校长”的分权模式。根据“大学法”第6条,大学校长,先有学校组成遴选委员会遴选二至三人,再由大学报请“教育部”组织遴选委员会从中择聘一人。其中,大学遴选委员会成员应包括教师代表、行政人员代表、校长代表及社会公正人士,其中教师代表人数不得少于总数二分之一。至于大学遴选委员会的组织、运作方式及有关校长任期、去职方式均由法律直接授权各大学在其组织规程中制定。相应地,各学院院长、学系主任、研究所所长也改由各院、系、所依校组织规程规定的程序,从教授中民主选出,再报请校长聘请兼任之。

  校务会议从原先作为协调性机构提升为校务的最高决策机构,议决校务重大事项,主要包括:校务发展计划及预算;组织规程及各种重要章则;学院、学系、研究所及附设机构之设立、变更与停办;教务、学生事务、总务、研究及其他校内重要事项;有关教学评鉴办法的研议;校务会议所设委员会或专案小组决议事项;会议提案及校长提议事项。[15]校长对前述事项的提案均需通过校务会议审议。同时从其组成人员的代表性来看更具民主化。除了校长、副校长、各部门负责人外,增加了研究人员代表、职员代表、学生代表,改教授代表为教师代表,并明确规定教师代表人数不得少于全体会议人员的二分之一,而其中具备教授或副教授资格的,不得小于教师代表人数的三分之二。校务会议由校长召开,每学期至少召开一次。经校务会议应出席人员五分之一以上请求召开临时校务会议时,校长应于15日内召开。此外,校务会议根据工作需要可以设立各种委员会或专案小组,处理校务会议提交的事项。1994年“大学法”修订后的公立大学的内部治理组织结构主要图2所示:

  虽然,台湾公立大学仍为“教育部”的下属机构,但希望通过改变校长选聘方式和提升校务会议决策地位来实现大学内部治理的民主化和专业化。这种“校务会议——校长”分权模式的确有助于学术自治与校园民主。但在实施过程中,逐渐显现一些弊端。比如校长的遴选方式实际上变质为普选,从而导致校园政治化、教授派系化以及职员骑墙化。[16]针对普选现象学者指出:“作为学术领域的大学与作为政治领域的民意机关,因不同宪法原理而应各有不同运作逻辑,政治领域利用多数决来协调利益分配的原则,不能运用于学术殿堂,因而,主张以普选方式选出大学校长之人,无疑是将属于学术领域完全服从政治领域,而使学术领域独特专业自主与自律性遭到压缩。”[17]此外,由于校务重大事项都必须经校务会议通过,但根据现有法律规定,往往导致其“有权无责”,因为即使校务会议审议结果减损校长的管理权或校务发展,依法也无须担负法定责任。反之,校长根据法律规定对外代表大学,综理校务,负有校务发展的职责。但在“校务会议——校长”分权模式中,校长必须面对两个治理者即校务会议与“教育部”,一旦校务会议干预校长管理决策,而“政府”的财务管理机构及人事单位以公务系统引导自筹经费支用及人事任用标准,大学校长则往往陷入“有责无权”的困境。

  图2图3

  (二)“大学自主治理委员会”模式

  上文提到,以提升公立大学国际学术竞争力的目标,台湾“教育部”在2010年推出了《“国立”大学自主治理试办方案》,该方案主要针对大学治理经营上存在的问题而提出的解决策略。现行公立大学外部治理是单一的“政府治理”模式,公立大学定位为行政机关,学术之外的运作事项——财务会计及人事任用等,都是比照公务法规进行监督管理,而这种做法窄化大学发展学术所需的财务支用与人事任用弹性。加之,现实中“政府”又无法真正做到有效的专业管理与绩效责任监督。同时,“校务会议——校长”分权模式中又存在着校务会议定位不明、校长权责模糊,由校内人士组成的校务会议还往往导致固步自封、无法及时回应社会需求与发展等问题。为此,《“国立”大学自主治理试办方案》提出了三大目标:一是,经营自主权提升学术竞争力:赋予公立大学更大幅度的经营自主权,以更具弹性与效率的财务与行政系统,支援大学学术竞争力;二是,多元治理引进资源并强化绩效:以“政府”代表、学校代表、校友、社会产业人士组成的“多元治理”,引入更丰沛的社会资源及产业专业网络,该机制更可促动大学频繁地对社会呈现绩效责任,增进学术发展、社会及产业间的连接;三是,校务策略具有专业审议及监管机制:厘清校务会议及大学校长定位,除校务依其属性分工致专业审议组织,支援校长领导决策所需的建议外,亦有明确单位评估校长领导绩效。针对这三大目标,方案中亦提出了相应策略,建构了以“大学自主治理委员会”为核心地位的多元治理模式。

  大学自主治理委员会定位为“教育部”及大学委托具有大学治理权的组织,其将有教职员代表、“教育部”代表、社会及相关产业代表、校友代表组成,根据规划方案规定总人数在15-19人,其中除了校内代表5人外,校友代表3-5人,企业及社会公正人士5-7人,“教育部”代表2人。其行使的职权主要是“教育部”及试办大学授权的有关大学经营事项及公共事项,具体包括校长遴选、续任及解聘权,学杂费审议权、大学招生审议权、系所设立审议权、校务评鉴参与、校务发展计划议决权、弹性薪资机制议决权等。

  重新定位大学校务会议为校长决策的咨询机构,负责对学术事务的审议,另一方面校务会议仍有代表(3人)参与大学的治理权,以作为校内教职员的民意参与。而校长享有除授予大学自主治理委员会的治理权外的议决权,以及校务发展计划、订定确保教学、研究品质及校务绩效的指标、大学财务概算、学术单位人事、财务资源分配、校内组织设立、变更与裁撤等提案权、有关学术单位主管以及经营机构负责人的聘任与解聘、对校内学术或行政单位的违法决议或不作为的处置等管理权。根据上述方案,可以勾勒出公立大学的内部治理组织结构主要如图3所示:

  从形式上看,图3的“大学自主治理委员会”的治理组织结构是吸取了图2分权模式中的民主化成分后再向图1独权模式的复归。当然,这种复归在实质上已有变化。原先的校长独权模式,对外校长享有的自主权限非常有限,是“政府”决策的执行者,直接向“政府”负责;对内校长是校务的唯一决策者。而“大学自主治理委员会”独权模式,对外“大学自主治理委员会”在人事、财务等方面享有较广的自主治理权限,“政府”机构有关决策或行政指导要与其协商;对内“大学自主治理委员会”虽处于治理权的核心地位,校长作为其决议的执行者,但其权力运行须遵循相应程序,一般始于校长的提案,经校务会议的审议通过后,再交由其决议;而在一些校务事项上,校长享有管理权;这样一定程度上形成了“大学自主治理委员会”与校长的权力制衡。作为组成人员多元化的集体性议事机构,“大学自主治理委员会”的独权其实是民主化、多元化下集体智慧的集中化,因而具有一定优势。

  但在该模式下,以校外代表为主的“大学自主治理委员会”如何在提升学术竞争力与保障学术自由之间找到平衡点、以及如何有效地对其进行监督、评鉴及归责都将是个问题。“教育部”与公立大学将法定权限以授权的方式授予“大学自主治理委员会”行使,是否具有合法性与有效性;将校务会议定位为校长决策的咨询机构,那么其享有的审议通过权到底是形式意义上的,还是实质意义上的,等等,也值得进一步探讨。目前,“教育部”已选定成功大学和金门大学进行试点,具体成效有待后续观察。

  四、与大陆的比较及启示

  自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要“扩大高等学校办学自主权”以来,中国大陆公立大学组织改造便开始围绕着落实办学自主权而展开。在1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》更是明确指出:“在政府与学校的关系上,要按照政事分开的原则,通过立法,明确高等学校的权利和义务,使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。”最终,1998年《高等教育法》第11条规定:“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”第30条规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”从而在法律层面上确立了大学的办学自主权与法人地位。相较台湾地区公立大学法律组织形态改造的艰难,中国大陆在确立公立大学具有独立法律人格的法人地位的问题上就显得顺利多了。

  但是,该“法人”地位主要是从私法上予以认定的。此后在行政诉讼中的被告适格问题,却引发了大陆公立大学在公法上具有何种法律地位的争议。因为,大陆公立大学还具有另一种更重要的身份,即“事业单位”。而事业单位的法律地位及与政府的关系又极为复杂,并随着事业单位改革而处于变动中。从2011《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》来看,大陆公立大学将会作为公益二类而继续保持事业单位的地位,其人事、财务等制度仍由政府主导。由此可见,不管是台湾地区寄希望于公法人化的修法而彻底划清公立大学与“政府”之间的千丝万缕,还是中国大陆虽以法人地位赋予公立大学,但其作为事业单位与政府的渊源却难以一刀两断。因此启示我们,政府与公立大学关系的改革,既是重点又是难点,不宜过于急功近利,只能随着配套制度的完善而逐步进行。

  此外,大陆公立大学行政化、管理数字化的弊端,显示了其内部治理组织结构中行政权力与学术权力的失衡,以及民主化的缺失。而这种失衡与缺失的背后则一定程度上反映了对学术自由的不够重视。与台湾地区相比较,大陆对提升公立大学国际学术竞争力的重视更早,早在上个世纪90年底初就提出了“211工程”,此后又开展“985工程”。从政府获得一系列办学自主权后,又快速进行产业化经营模式,在以量化为衡量基准的管理中,大陆公立大学实在无暇顾及对保障学术自由的考量。而台湾地区则是在学术自由有了厚重的制度保障与文化氛围下才转向提升学术竞争力。因为只有学术自由才能有学术繁荣,有繁荣的学术才能有真正的竞争力。因此,大陆公立大学组织改造需要向保障学术自由这一目标回溯,正如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》中所认识到的:“尊重学术自由,营造宽松的学术环境。”

  

  

  注释:

  [1][10] 周志宏:《学术自治与大学法》,台湾蔚理法律出版社1989年,序言、第298页。

  [2] 主要著作有:李鸿禧:《现代大学自治及其学术自由思潮——其民主宪政体系下之涵意》,《宪法与人权》,台湾大学法学业书1985年;周志宏:《学术自由之研究》,台湾辅仁大学法律研究生硕士学位论文1988年,等。

  [3] 即第380号、382号、450号、462号、563号、626号、684号。

  [4] 张宝蓉:《台湾高校专业退场机制的建构与实施》,《台湾研究》2008年第4期。

  [5] http://140.113.40.88/edutop/index_3.php 2012年5月1日。

  [6] 李建良:《公立大学公法人化之问题探析》,台湾《台大法学论业》第29卷第4期,第26页。

  [7][13] 刘宗德、陈小兰:《官民共治之行政法人》,台湾新学林出版社2008年,第40页、第355页。

  [8][16] 董保城:《从学者共和国到学术企业体之两难》,台湾《月旦法学杂志》第106期,2004年3月。

  [9] 台湾地区“大学法”承继于国民政府在1948年公布的版本,到目前为止历经1972年、1982年、1994年、2002年、2003年、2005年、2007年、2009年、2010年(6月、9月)、2011年等11次修订。

  [11][14] 董保城:《教育法与学术自由》,台湾月旦出版社股份有限公司1997年,第129页、第172页。

  [12] 许宗力教授在“立法院”联席会议上的观点,《大学法修正案》,台湾“立法院”秘书处编印,法律案专辑,第一六六辑(中),第572-994页。

  [15] “大学法”第14条(1994年版),第16条(2011年版)。

  [17] 黄俊杰:《大学校长遴选的理念与实务——从台湾经验出发》,台湾《大学理念与校长遴选》2003年,第375页。

  (责任编辑刘国奋)

  

  

  (上接第42页)

  注释:

  [1] 林慧岳:《论科技政策的体系结构和决策模式》,《自然辩证法研究》1999年第10期。

  [2][3][5] 陈井星:《科技发展政策论文集》,台湾经济研究院编印1993年,第69页、第70-71页、第73页。

  [4] 王继祖:《国外科技政策发展析论》,《南开学报》1999年第6期,第28页。20世纪80年代中期以后,美国政府的国防研发投入开始逐步下降,如1999年美国政府的研发投入的53%投给了国防研发活动,这比1986年的69%降低了很多。

  [6] 台湾《科学技术发展方案》第1条。

  [7][15] 台湾《科学技术基本法》第1条、第10条。

  [8][14][22] 台湾《“国家”科技发展计划(2009-2012)》,第3页、第29页、第29页。

  [9][22] 台湾《“中华民国”科学技术白皮书(2001-2014)》,第6页、第18页。

  [10][11] 刘春芝:《高科技产业的产业政策比较及对我国的启示》,《东北亚论坛》2003年第7期。

  [12][13] 承立平:《知识经济下科技发展政策之规划与评估》,台湾“中华国家”竞争力研究学会网站,网址:http://www.ntpu.edu.tw/rcpoes/CANC/pub_2_3.html。

  [14][19][20][21] 柯承恩、孙智丽等:《科技前瞻与政策形成机制:以农业科技前瞻为例》,台湾《科技管理学刊》第16卷第3期。

  [17] 台湾“行政院”于2008年3月通过首部《科技发展基本纲领(2008-2011)》,做为中、长期科技发展之基础蓝图。

  [18] 承立平、吴惠林:《论我“国”科技政策评估机制与决策支援体系之构建》,台湾《科技管理学刊》第16卷第3期。

  (责任编辑胡石青)

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