台湾研究201303

作者:台湾研究所上传时间:2015-01-22 14:51字号:       转发 打印

  出版日期    2013年6月20日2013年第3期目录

  两岸关系

  大陆学生赴台湾高校就读意愿调查研究

  ——以福建、广东、浙江三省为对象

  张宝蓉王华邹莎余斌()

  台湾当局全面修正“两岸人民关系条例”刍议

  刘世洋罗月()

  大陆居民往来台湾地区管理审视张惠德()

  两岸经贸

  两岸金融合作新进展与前瞻朱磊()

  对两岸经济关系深化发展问题的探讨唐永红邓利娟()

  政治

  试论“台湾主体意识”的形成、特性及与“台湾意识”之异同

  王建民()

  经济

  台湾有机农业发展特点与启示陈彤()

  对外关系

  台湾寻求参与国际民航组织问题初探卢熙()

  法律

  台湾犯罪被害人保护法律制度及其借鉴庄建南朱世洪()

  社会

  台湾地区环保NGO的发展探析杜强()

  从台湾反核四社会运动探析政党政治与社会运动之关系

  王鸿志()

  历史

  《马关条约》是否“割让”台湾给日本之考辩伍俐斌()

  英文目录封三台湾研究?两岸关系2013年第3期大陆学生赴台湾高校就读意愿调查研究

  ——以福建、广东、浙江三省为对象张宝蓉王华邹莎余斌张宝蓉为厦门大学台湾研究院副教授,教育学博士,国家“985工程”台湾研究创新基地成员;王华为厦门大学台湾研究院副教授,经济学博士,国家“985工程”台湾研究创新基地成员;邹莎为广西大学教育学院在读硕士生;余斌为宁波大学教师教育学院副教授。本文为2009年教育科学“十一五”规划教育部青年项目(JA11404S)阶段性成果之一。

  积极推动两岸高校相互招生,建立健全学生双向流动机制是促进两岸高等教育交流合作往纵深领域发展的关键点。2011年,大陆官方确定北京、上海、江苏、浙江、福建和广东六省为大陆学生赴台就读学位试点首批省市;今年,新增辽宁、湖北两个试点省份。那么,大陆学生对于到台湾高校就读的意愿如何?陆生赴台就读意愿呈现何种特征?如何推动两岸高校相互招生的制度化进程,以促进其可持续性发展?这些都是亟待解决的问题。基于此,本研究选取离台湾最近且与台湾教育领域互动最为活跃的三个省份即福建、广东、浙江三省,通过问卷调查和实地访问的方式,深入分析了当前大陆学生赴台就学的意愿及其影响因素,并就促进两岸高等教育交流合作提出一些看法。

  一、调查设计与数据搜集

  本次调查问卷共包括四大部分:第一部分反映被调查者的基本情况;第二部分反映被调查者对台湾相关信息的接触情况;第三部分反映被调查者赴台湾高校就读的意愿及其可能的客观影响因素(具体化为台湾社会环境、台湾高校实力等方面的19项要素);第四部分反映被调查者对当前台湾当局出台的两岸教育交流合作、相互招生、学历互认等方面13项具体政策的看法。后两部分内容皆以Likert五级量表对被调查者的主观认知进行实际测量。

  此次调查研究的对象为福建、广东和浙江三省的高中生以及厦门大学、中山大学、华南理工大学和浙江大学的全日制本科生[1]。调查中问卷的发放与回收情况如表1所示,调查样本的构成则如表2所示。

  表1问卷发放与回收情况

  省份发放问卷回收问卷有效问卷有效回收率福建省250023142161864%广东省600570543905%浙江省500476434868%合计360033603138872%

  由表2可知,在受教育程度方面,被调查对象主要以高中生为主,约占样本总数的三分之二;在性别方面,被调查对象以女性居多,比重为559%;在家庭所在地方面,多数被调查者来自地级市,其次是农村;在家庭经济状况方面,被调查者中家庭年均收入超过5万元的比重达到472%,将近半数。此外,本次问卷还对被调查者的父母亲工作情况进行了摸底,被调查者的父亲工作以个体经营者、机关或事业单位工作人员、企业工作人员居多,比重分别为295%、201%和173%;母亲工作亦以这些职业类型居多。问及被调查者平时的学业情况,多数被调查者表示自身的成绩水平在班级处于中等及中等以上,比重高达764%。

  表2调查对象基本情况分析

  调查对象分类样本数比重(%)调查对象分类样本数比重(%)受教育程度性别本科生1124358男1377441高中生2014642女1747559家庭所在地家庭年均收入农村6442071万元以下425142乡镇4101321万-3万元620207县或县级市4671503万-5万元539180地级市11343655万-7万元372124省会或直辖市4511457万-10万元32510810万元以上719240

  考虑到不同地区、不同学历的被调查者,在赴台湾高校就读意愿方面可能存在系统性的差异,而调查样本的地区分布和学历分布如果与研究总体的相应分布不相符合,则上述差异势必会对样本推断的可靠性造成严重影响。为此,需要对调查样本的单元进行加权调整,以提高调查样本对研究总体的代表性。具体权数的确定,是将样本单元划分为福建省内高中生、福建省内本科生、福建省外高中生以及福建省外本科生四类[2],并参照福建、广东和浙江三省2011年“国民经济与社会发展统计公报”中公布的本省高中在校学生数数据,以及厦门大学、中山大学、华南理工大学和浙江大学官方网站公布的本科生在校人数数据,对样本结构进行调整[3];四类样本单元的权数最终确定为0360、0028、5734和0118。

  二、大陆学生个人特征与赴台就学意愿的关联

  根据调查数据的加权计算结果发现,被调查者中表示如果有机会,“非常愿意”和“比较愿意”到台湾高校就读的比重合计为391%;有401%的被调查者抱持着不置可否的态度(回答“一般”愿意);有209%则表示“比较不愿意”或“非常不愿意”。可见,陆生整体赴台就读意愿并不是特别强。进一步的分类对比分析表明,被调查者的个人特征与其赴台就学意愿之间存在较为明显的关联模式,具体可概括如下。

  (一)地区、学历差异与陆生赴台就学意愿

  调查显示,不同地区、学历层次的学生在赴台湾高校就读意愿方面存在差异。福建省学生的赴台就读意愿整体高于广东、浙江两省;本科生的赴台就读意愿则高于高中生。进一步将样本细分后发现,赴台意愿度由高到低依次为福建省内本科生(368)、福建省内高中生(350)、福建省外本科生(347)和福建省外高中生(322)。方差分析则在1%显著性水平下可拒绝各组间无差异的原假设,因此可以认为在不同地区、不同学历学生之间,在赴台湾高校就读意愿方面具有显著的差异。该调查结果与这两年台湾高校招收陆生的实际状况基本吻合。

  笔者认为,上述调查结果与近年来闽台两地高等教育交流合作的深化发展有关,在闽台“学生短期互换”、“校际合作”、“两岸青少年联谊”、“两地学术交流”等大规模合作项目的推动下,越来越多的福建省学生对台湾社会、政经状态及高等教育发展有了更多的了解,有不少学生在学期间就已参与到闽台高等教育交流合作活动中来,这无疑在一定程度上提升了他们赴台湾高校就学的意愿。

  (二)家庭环境、个人成绩水平与陆生赴台就学意愿

  本研究通过方差分析对被调查者的其他个人特征与赴台就学意愿之间的关联性进行研究,发现被调查者的家庭所在地、家庭收入、母亲工作情况、个人学习成绩等因素,对其赴台就学意愿存在显著影响。

  调查发现,不同家庭所在地的被调查者之间的赴台就学意愿有显著差异,其中来自地级市、省会或直辖市被调查者的意愿度(339和333)显著高于来自其他行政级别地区的被调查者。家庭收入与被调查者赴台就学的意愿之间存在明显的关联模式:随着家庭年均收入水平的提高,被调查者的赴台就学意愿呈“倒U”型变动趋势,其中5-7万元收入组被调查者的意愿度最高(352),1万元以下收入组被调查者的意愿度最低(31),其他收入组被调查者的意愿度则基本相当(335上下)。母亲工作情况对被调查者的赴台就学意愿有显著影响,其中母亲是机关事业单位工作人员的被调查者的赴台意愿度最低(305),母亲是农民的被调查者的意愿度最高(349)。调查还发现,被调查者的班级成绩水平与其赴台就学意愿具有较明显的正向相关模式:整体上,班级成绩水平越高的被调查者,其赴台就学意愿也越高。

  (三)台湾信息接触度与陆生赴台就学意愿

  此次调查中设计了多项问题,用以探查被调查者的赴台经历和目的、对台湾(高校)信息的接触程度、以及对台湾高校情况的了解和感兴趣程度。

  调查结果表明,95%的被调查者表示尚未去过台湾;而“如果有机会”,去台湾的目的主要是观光,其比重高达724%;其次才是就学,比重仅为103%。问及“是否了解台湾高校的发展情况”,多数人表示“比较不了解”或“非常不了解”(比重高达769%);至于“对台湾高校信息的感兴趣程度”,“非常感兴趣”和“比较感兴趣”的比重合计为337%,451%的被调查者表示对其兴趣“一般”。同时,多数人还表示平时比较少留意台湾地区的相关信息,325%的被调查者“每周留意台湾信息的次数”为0次,465%的被调查者“每年接触台湾高校信息的次数”为0次;而电视和互联网是他们获取台湾相关信息的主要渠道。

  基于对不同信息接触度被调查者的方差分析结果表明,被调查者对台湾(高校)相关信息的接触度与其赴台就学意愿之间存在明显的关联模式。去台湾次数越多、对台湾(高校)信息越留意的被调查者,其赴台就学的意愿度也越高;对台湾高校发展情况越了解、对台湾高校信息越感兴趣的被调查者,其赴台就学的意愿度也越高。

  至于被调查者对台信息接触度与赴台就学意愿二者之间,孰为因、孰为果,抑或是互为因果,则有待于进一步的研究考证。但前面的调查也显示,受访者中多数人对台湾尤其是台湾高校的相关信息了解并不多,两岸间存在的信息交流不畅问题势必影响到了大陆学生赴台湾就学的意愿。

  三、台湾环境与大陆学生赴台就学意愿的关联

  台湾环境对陆生赴台就学意愿可能造成的影响是本调查另一着力之处。本研究对有关台湾地区社会经济环境和高校发展情况的各个方面进行了细项描述,以此探查具有赴台就学意愿的被调查者在各个方面的认同程度,从中发掘可能引致陆生赴台就学意愿的关键因素。

  调查显示,在“非常愿意”和“比较愿意”到台湾高校就读的被调查者中,对于台湾环境持相对认同态度(也即对其赴台就学意愿较有影响)的主要方面有:“台湾高校的显赫名声”、“台湾社会治安较好”、“台湾学习费用比欧美低廉”、“台湾政治环境较自由”、“台湾高校能提供奖助措施”、“台湾入学时的竞争比大陆小”、“台湾多种类的院校科系”等,而对其赴台就学意愿影响较小的主要方面有:“想丰富自身阅历”、“台湾高校更强调教学与生产实践相结合”、“两岸文化差异较小”等。

  为了更有效地呈现环境要素中包含的信息,本研究利用因子分析方法进行数据降维,将存在意涵相关性的19项要素概括为信息更为精炼、意义彼此独立的几个环境类别。根据因子分析结果,19项要素可归并为5个相互独立的因子(原始信息可保留8065%);针对每个因子,根据其主要代表的环境要素(根据因子载荷的大小进行判定)进行命名,最终得到5个环境类别因子:(1)高校实力因子,主要反映台湾高校软硬件环境状况;(2)社会因子,主要反映台湾地区的社会经济环境状况;(3)竞争因子,主要反映在台湾高校就读时入学环节的限制因素;(4)品牌因子,仅包括“台湾高校的显赫名声”一项要素,反映台湾高校在大陆学生中的知名度;(5)距离因子,仅包括“台湾离家较近”一项要素,反映空间距离对大陆学生跨国家、跨地区求学的影响。[4]

  将各因子所对应各项要素的得分进行等权平均并排序,可知(愿意赴台就学的)被调查者最看重高校品牌因子,其次是竞争因子,再次是社会因子,第四是距离因子,高校实力因子影响最小。

  显然,与大陆学生流向其他国家和地区的主流动因一致,台湾高等教育的品牌优势,大陆地区高等教育的供需矛盾或者说高等教育资源的短缺,台湾相较于欧美等发达国家低廉的高等教育支付成本,宽松、自由与发达的社会政治经济环境是促使大陆学生向台湾地区流动的主要推动力量。但此中亦存在省际差异,相对而言,福建省学生更看重距离因子、环境因子和文化因子,这充分说明闽台两地之间根深蒂固的地缘与文缘优势对学生赴台的影响不容忽视。

  值得关注的是,综观世界不同国家和地区之间的学生流动,高等教育自身的优势和吸引力一直是影响学生选择到境外就读的核心因素。但调查发现,台湾高校的实力对大陆学生赴台就学的意愿影响很小,这亦说明台湾地区在这方面的优势并不明显,这无疑会在很大程度上削弱大陆学生赴台就学的积极性、持久性与稳定性。笔者认为,究其原因有四:其一,大陆学生对台湾高等教育认识不足。在调查和访谈中发现,绝大部分大陆学生和家长并不了解台湾高等教育有何特点、优势何在。在信息极不对称的情况下,台湾地区只开放私立高校招收大陆高中生,显然对招生非常不利,因为多数大陆民众把台湾私立高校简单地等同于大陆的民办高校。其二,陆生获取台湾高等教育相关信息的路径太少。目前,大陆尚未建构正规、内容相对齐全的台湾高等教育展览平台,台湾高等教育在大陆缺乏展示自我的机会。其三,台湾高等教育竞争力相对较低。与世界其他优势国家和地区,譬如美国、英国、德国、法国、澳大利亚以及香港等比较,台湾高等教育的综合竞争力并不太高。其四,台湾当局对两岸高等教育交流议题的过度谨慎,也使大陆学生选择性规避与台湾高等教育有关的各类信息和议题,更惶论就学。

  四、招生政策对大陆学生赴台就学意愿的影响

  2010年8月19日,台湾立法部门正式通过并发布“陆生三法”(即“台湾地区与大陆地区人民关系条例”、“大学法”、“专科学校法”)相关修订条例。随后台湾教育主管部门经“行政院”核定后公告发布了《大陆地区人民来台就读专科以上学校办法》与《大陆地区学历采认办法》,并陆续研订完成招生及学历采认的相关配套措施。这一系列法规、政策不仅从适用对象、采认原则、申请程序、许可条件、停留期间等方面对大陆学生赴台就学作了详尽规定,还明确地规定了陆生在台就学期间应遵循的相关事宜。那么,这些法规和政策尤其是台湾当局出台的一系列限制性招生政策对大陆学生赴台就学意愿是否会带来影响?其中哪些政策因素的影响会更大些?

  调查可知,在当前台湾高校对大陆招生的诸多限制性政策中,对陆生赴台就学影响最大的是“只招收北京、上海、江苏、浙江、福建和广东6省市户籍的学生”,其次是“限制承认大陆高校的学历(目前只承认大陆41所高校的学历)”、“大陆学生不能就读高校机密专业或系所”、“大陆学生就学时入学考试不予加分”、和“不承认大陆医学学历”,影响相对较小的是“大陆学生不能考台湾专业证照”、“大陆学生毕业后不允许在台湾就业”、“大陆学生不能到校外打工或兼职”和“大陆学生不享受台湾健康保险政策”。

  与第三部分类似,利用因子分析方法将各项限制性政策归并为5个相互独立的因子(原始信息可保留837%);针对每个因子,根据其主要代表的限制性政策进行命名,最终得到5个政策类别因子:(1)就学就业限制因子,主要反映对陆生在台就读高校类型、奖助学金、健康保险、打工与兼职、在台就业、考专业证照、报考公务员方面的限制;(2)来源限制因子,主要反映对陆生学历和每年就读人数的限制;(3)专业限制因子,主要反映对陆生就读专业及其来源学历的限制;(4)入学限制因子,仅包括“大陆学生就学时入学考试不予加分”一项政策,反映台湾高校对大陆学生在入学环节的限制;(5)地域限制因子,仅包括“只招收6省市户籍的学生”一项政策,反映对大陆学生来源地域的限制。

  将因子得分进行标准化处理后,取得各因子的平均值进行排序,可知对被调查者赴台就学意愿影响最大的政策限制源于地域限制因子,其次是专业限制因子、入学限制因子和来源限制因子,而就学就业限制因子的影响则相对较小。

  上述结果充分说明,尚未赴台就学的大陆学生更看重台湾高校对陆生的各种入学限制,希望台湾当局能够在这些方面进一步松绑。这与笔者和台湾在读陆生的访谈结果刚好相反:相较之下,已经在台就读的陆生更在意台湾当局对他们就学期间和未来就业的种种限制,譬如“不享受政府提供的奖学金”、“不享受健康保险”、“毕业后不允许在台就业”、“不能到校外打工或兼职”等。不少在台陆生表示,由于诸多“歧视性”限制政策的存在,使他们在台就学的质量和竞争力都受到比较明显的影响。显然,台湾当局出台的诸多限制性政策已经严重影响到整体大陆学生赴台求学的热情和意愿。

  上述情况也进一步说明了台湾当局“有限开放的陆生招生政策体制”的效用并不彰显。表面上,台湾当局通过“承认大陆部分高校学历”和“高校向大陆招生”,显示台湾高等教育对大陆开放政策已有较大松动,但很明显,其开放程度依然限制重重、审慎慢行。这也可谓是20世纪90年代台湾当局在两岸关系上所采取的“戒急用忍”政策的“返魅之旅”。此外,台湾高校向大陆招生议题在台湾尚属于敏感话题,是一个与政治、经济、民权、资源、认同等密切捆绑的问题,这无形中增加了陆生招生政策的不确定性和变数。这些因素都会无形中增强大陆学生赴台就学的风险(如安全风险、收益风险、质量风险等),亦降低他们赴台湾高校就读的意愿。

  五、几点看法

  基于调研中所得出的陆生赴台就学意愿特点,以及台湾高校对大陆招生的历史与现状,笔者认为,当前及今后一段时间,台湾地区在处理高校招收陆生议题上,应实现思想、制度和行动的全方位突破,变保守被动为积极主动,变单边保护为双边合作,更大力度推动对大陆地区的招生进程,以实现两岸之间无障碍的学生流动,促进两地高等教育朝向良性互动的方向发展。

  (一)加大台湾优质高等教育资源的释放力度,持续增强两岸交流合作

  调查显示,平时学业成绩越好、家庭经济收入稳定的学生更倾向于到台湾地区的高校就读。为了更好吸引这一群体的大陆学生,台湾必须加大优质高等教育资源的释放力度,特别是扩大公办高校招收大陆研究生的名额,同时大学部也要向大陆高中生开放。从当前台湾优质高等教育资源的分布来看,主要集中在台湾大学、成功大学、交通大学(新竹)、清华大学(新竹)、政治大学、台湾师范大学等公办本科院校。但是从当前台湾出台的陆生招生政策看,这些公办高校大学部全都不能招收陆生,研究生的招生名额也相当有限,这必然影响到陆生赴台的就读意愿和满意度。

  大陆学生赴台就读意愿受地域影响明显,建议一方面,台湾高校在招收陆生时,给部分省份如福建省这种意愿较高的省份增加招生名额;另一方面,台湾地区还要通过加大与大陆各省市的交流合作力度,如经贸、文教等领域的互动往来,增强大陆各省市对台湾相关信息的接触度,进而提升大陆学生赴台就读意愿。

  (二)加强台湾高等教育的内涵建设,增强对大陆学生的透明度和吸引力

  加强台湾高等高校的内涵建设,充分发挥各校自身的传统特色与优点是吸引大陆学生赴台的核心环节。台湾高等教育在极为快速的规模扩张之后,高等教育功能迷思、教育质量下滑、办学条件下降、学位与文凭贬值、大学入学门槛降低等问题随之出现,如何在这一强势逆流之下推进台湾高等教育转型与发展;在“适度淘汰”的准市场化机制下推进优质高等教育的资源整合;及时充实和更新教学研究设施;加大产学合作研发平台的建设;持续发挥技职院校和私立高校的传统办学特色;大胆实施“走出去与请进来”的招生战略,进而建立起竞争与互补、多元且深具弹性的高等教育体系是值得台湾教育主管部门及高校深思的问题。

  加大宣传,增强台湾高校对大陆学生的透明度亦是刻不容缓之事。台湾高等教育界除了要进一步借力于电视、网络、报刊杂志等媒体外,还得另辟蹊径,持续扩大在大陆地区的影响力。譬如,可以与大陆地区尤其是海西区定期联合举办“海峡两岸教育展”,参展范围可包括两岸教育主管部门认可的各级各类学校及合法的教育培训机构、教育服务辅助机构等。在网络建设方面,台湾方面可考虑在大陆开设专业的台湾教育网站,这种类型的网站既可与大陆相关高校也可与研究机构联合创办和维护。

  (三)搭建台湾对大陆招生的多级目标图,建构区域高等教育市场

  从当前台湾当局的种种言论与举措来看,其开放高校向大陆招生的目标是比较短视的功利性目标,即主要出于破解岛内生源不足、学校经济收益下滑的难题,譬如只向大陆高中生开放私立高校的做法就是个明显的证明。在这种单一性目标架构下采取的诸多限制措施极不利于两岸高校相互招生进程的可持续发展,也很难吸引到大陆地区更多优秀的生源。

  因此,台湾当局应该以一种更加宽广的视野来搭建更高级别的招生目标以促进两岸学生的双向流动,比如说可以在“两岸四地区域高等教育市场”架构下考虑两岸高校相互招生问题,尝试性建立“准市场化”的大陆招生制度,增强两岸四地高等教育的流动性、整合性、竞争性等,最终实现整个大中华地区高等教育的崛起。具体来说,台湾地区在招收大陆、香港和澳门的学生时,准许台湾高校采取当前岛内所谓的“总量管制”的招生办法,由学校自己决定招收学生的专业和学生数,教育主管部门可以设立针对性的质量监控体系,对陆生的入学、在学和毕业进行全程性的质量把关和跟踪监督。只有这样才能真正激发不同类型陆生赴台就读的积极性。

  (四)制订连续性与双向性的陆生招生政策,营造良好的就学环境

  整体而言,台湾的社会环境对大陆学生具有比较大的吸引力。但是,与世界其他国家和地区相较,两岸关系的“高度政治性”和“相对不稳定性”,以及台湾岛内的政局变动,加上民众高涨的政治意识形态与多元化的价值观念,还是会让大陆学生觉得赴台就读的安全风险会比其他国家和地区高出许多。这也是造成“短期交换学生热情高涨”、“长期的学历生心态趋于平淡”的主要原因。因此,台湾方面应该注重营造宽松友好的社会政治大环境,进一步提升台湾地区的文化教育吸引力,促进两岸关系的和平稳定发展。

  具体落实到两岸学历互认及相互招生政策上,就是要进一步弱化附加其上的浓厚政治色彩,避免使它再度成为台湾岛内各政党在处理两岸关系事务上相互角力的重要议题,更不要让它成为两岸博弈与谈判中的“戏码”。尽快回归教育基本面,遵循两岸高等教育互动的必然规律以及两岸高等教育自身发展的内在需求,在《两岸教育交流合作协议》的框架下,建立连续性与双向性的两岸高校相互招生政策。就台湾来说,在修订大陆招生政策的时候,应充分考虑大陆学生的需求,使之更具开放性和弹性。譬如:设立多样化的陆生奖助学金资助体系;把学历采认范围扩大到大陆教育主管部门认可的所有高校;放宽大陆招生人数和省份;准许陆生就学期间出外兼职与实训等。

  (五)提高两岸劳动力市场的相互开放度,互设教育服务机构

  建议两岸教育主管部门在两地互设教育服务中心或中介机构,以加强两岸间的沟通与协调,方便处理相互招生过程中可能出现的各类突发事件、误解或危机,及时提供或更新两岸相关的教育信息或其它服务信息,并为两地学生提供学习咨询辅导、就业生涯规划、实地就业与创业等服务措施。同时,这些中心或机构也可以积极向社会募集资金,设立专门的奖助学基金会,为两岸优秀学子的就学、就业和创业提供适当的资金支持。

  在学生的出口方面,则必须有更开放和流动的两岸劳动力共同市场,以吸纳更多的两岸学生在就学所在地就业,以此提高两岸学生到对岸就学的意愿。台湾由于当前岛内就业形势比较严峻,高校毕业生就业相当困难,“高级劳动力低度运用”状况普遍存在,因而担心大陆学生在台湾打工或兼职会给台湾就业市场带来直接或间接的冲击和影响,甚至会加剧劳动力市场中已存在的就业难问题。但是如果台湾始终把陆生在台打工或兼职作为限制政策,势必会降低陆生赴台学习的意愿。建议台湾劳动力市场先行向部分学习成绩优秀的陆生开放,以此来了解是否会对台湾市场带来冲击,然后再决定是否修改此项限制性政策。对于大陆而言,建议允许台生在大陆享受与大陆高校毕业生同等的就业待遇,让台生在市场准入、融资、开业、收费、税收、创业培训、创业指导、劳动保障服务等方面享受与陆生同等的待遇。从而,真正建立起两岸学生公平、对等的就业体制。

  注释:

  [1] 台湾地区目前仅承认大陆41所高校的学历,在闽、粤、浙三省则仅包括上述四所高校。

  [2] 由于在广东、浙江两省的调查样本量相对较小,故合并予以分析。

  [3] 调查样本中四类单元的数量分别为1580、581、434和543人。闽、粤、浙三省2011年高中在校学生数分别为7095万、22041万和899万人,四所高校最新统计的本科生在校人数分别为205万、323万、251万和227万人。四类单元的权数计算公式为:总体分类比重/样本分类比重。

  [4] 因篇幅限制,此处省略了对(方差最大化旋转)因子载荷矩阵等关键结果的列示,备索。

  (责任编辑刘国奋)台湾研究?两岸关系2013年第3期台湾当局全面修正“两岸人民关系条例”刍议

  刘世洋罗月刘世洋为中国社会科学院台湾研究所政治研究室助理研究员;罗月为北京理工大学法学院2010级本科生。

  “台湾地区与大陆地区人民关系条例”(简称“两岸人民关系条例”,下称“条例”)是台湾当局规范两岸人民往来并处理因此衍生的法律纠纷与事务的“母法”,施行20多年来虽对两岸交流合作产生了积极的影响,但也因其立法精神先天就有被动性、保守性等局限性,加上政党轮替和争斗等因素在既往和现今都曾或仍为两岸交流交往设置了诸多障碍。2008年两岸关系迈入和平发展阶段,两岸交流交往进入全面深入发展的新时代,“条例”内容已越来越不合时宜,全面检讨并修正“条例”过时的规定已成为岛内各界的热切期盼。顺应两岸关系深入发展的客观形势和民意的呼声,马英九当局连任后多次宣布将通盘检讨修正“条例”作为第二任重大施政规划,台当局全面修正“条例”已摆上议事日程。如何修正、从什么方向修正、修正的重点和前景如何,逐渐成为各界关注的焦点,本文试就这些问题作初步探讨。

  一、“条例”历次修正情况

  为因应1987年11月开放民众赴大陆探亲后两岸民间交流新形势,台湾当局于1989年2月提出“条例”草案,历经“立法院”4个会期18次会议长达3年的审议,特别是在1991年4月台“国民大会”临时会议通过“宪法”增修条文第11条后,最终于1992年7月三读通过,自同年9月起施行。“条例”涵盖总则、行政、民事、刑事、罚则、附则6章96条,是台当局处理两岸关系的基本法,在“六法全书”中位列最高阶的“宪法及其关系法规”类,制定之初因受“不接触、不谈判、不妥协”立场影响而包含大量禁限性条款,20多年来在两岸交流不断深化的历史潮流和广大民意推动下已经历14次大修小补,可谓“修正是常态、不修是例外”。

  (一)李登辉时期

  “条例”施行初期,台商赴大陆投资发展迅猛,两岸婚姻、遗产继承、渔事纠纷问题突出,两岸海协海基两会事务性商谈如火如荼展开,但随着李登辉分裂路线的逐渐暴露,和“戒急用忍”政策的推行,这一时期“条例”的5次修正虽在一定程度上考虑到两岸关系快速发展衍生各种事务纠纷的新形势,但更多的是配合当局大陆政策基调而收紧两岸经济合作和人员往来。1993年2月公布的第18条修正条文,增订1992年前结婚的大陆配偶不适用原有强制出境条款,以体现信赖保护和法不溯既往原则。1994年9月公布的第66条修正条文,将大陆人民在台继承遗产的表示期间由2年延长为3年,1995年7月再度修正延长为4年,以维护大陆继承人权益。1996年7月公布的第68条修正条文,就未能在第66条规定的4年期限内申请继承的“荣民”遗产设立“荣民”荣眷基金会,以方便大陆合法继承人日后领取遗产,并以孳息用于“荣民”急难救助及清贫“荣民”子女教育补助。1997年5月公布了25条修正条文,包括增订第26条之1、28条之1、67条之1、75条之1、95条之1,及修正第5、10、11、15至18、20、27、32、35、67、74、79、80、83、85、86、88、96条,是截至当时最大的一次修正,最终加强了对海基会与大陆订定协议的监督,微调大陆配偶权益、严厉打击非法入台行为并适当照顾被强制出境人员的权益,适当调整违法到大陆投资及两岸贸易的罚则,以大陆认可台湾民事判决为前提增订认可大陆民事判决,并对“荣民”回大陆定居及军公教大陆遗族的抚恤金和大陆人民在台继承不动产条文做适当调整。

  (二)陈水扁时期

  在岛内民意要求“三通”、扩大两岸交流的强大压力及国民党、亲民党在“立法院”合作联手主导和推动下,台湾当局对“条例”进行了大幅检讨修正。2000年12月公布的第2、16、21条修正条文,删除了“在大陆居住4年的台湾居民为大陆人民”的规定,增订大陆人民得申请来台从事商务或观光活动,增订大陆人民在台担任教职或科研人员不受设籍10年限制。2002年4月公布的第24、35、69条修正条文,将经第三地赴大陆投资的收入所得纳入纳税抵扣数额,延长台商补充申请赴大陆投资许可的时限,有条件开放陆资赴台投资不动产。2003年10月公布的96条修正全文中,共增订37条、修正55条,是“公布施行以来最大幅度的修法工程”[1],修正要点包括:在两会商谈方面,增设“复委托”机制、全面强化协议监督;在民间交流方面,贯彻“积极开放,有效管理”政策、全面调整三通及陆资入岛等规定,放宽台湾人民赴大陆限制,完善大陆人民在台停留、居留、定居制度特别是建立陆配入境面谈制,对台商学校、招生中介、校际合作等既成事实予以追认。2006年7月公布第9条修正条文,又将低阶未涉安全机密的公务人员及警察赴大陆由许可制改为申报制。但因陈水扁当局顽固坚持“台独”立场,拒不承认“九二共识”,导致两会商谈难以恢复,两岸直航及陆资陆客入岛等议题实际上并未落实。陈水扁当局拟将“条例”有关两岸“一国两区”定位修正为“一边一国”关系的企图,也因受制于“朝小野大”局面而未能得逞。

  (三)马英九时期

  2008年5月国民党重新执政后,两会立即恢复了中断近9年的商谈,并在短短4年多时间里陆续签署18项协议,实现大陆民众赴台旅游、直接双向三通和陆资入台,“条例”已有的相关规定始真正实施。马英九上台以来对“条例”修正的重点主要体现在两岸两会协议的落实、促进扩大两岸交流及人权保障方面。2008年6月公布的第38、92条修正条文,增订“大陆地区发行之币券,在台湾地区之管理及货币清算,由中央银行会同行政院金融监督管理委员会订定办法”,为人民币在岛内兑换及管理赋予了法源。2009年7月公布的第12、17至18、57、67条修正条文,放宽了大陆民众申请在台依亲居留及定居、大陆配偶及长期居留者在岛内继承遗产的限制,删除了大陆劳工遭遇事故后其眷属不得请领保险给付、依亲居留的大陆民众在台工作须“向主管机关申请许可”等规定,增订了将大陆民众强制出境前“得召开审查会并给予当事人陈述意见之机会”等条文。2010年6月公布的第29条之1修正条文,增订两岸海空运业者参与两岸运输时取自对岸的收入得“于互惠原则下,相互减免应纳之营业税及所得税”,为解决两岸海空运业者双重课税问题赋予了法源。2010年9月公布的第22、22条之1修正条文,明订“在大陆地区接受教育之学历,除属医疗法所称医事人员相关之高等学校学历外,得予采认”,“大陆地区人民经许可得来台就学”,标志着台当局正式承认大陆学历并开放陆生赴台就学。2011年12月公布的第80条之1修正条文,增订大陆船舶违反规定被扣留者“得处该船舶所有人、营运人或船长、驾驶人新台币一百万元以上一千万以下罚锾”,加强了对大陆船舶违法进入及越界捕鱼的处罚。

  总的来看,“条例”虽为保障两岸交流秩序发挥了积极作用,但因历次调整均呈现“开放没到位、限制不放松、缺乏前瞻性”[2]特征,实务上已远难适应两岸关系和平发展新形势及两岸大交流、大合作、大发展新局面。也因此,大陆方面多次呼吁“台湾方面确实有必要与时俱进,尽早修改不合时宜的政策规定”[3],台“陆委会”1月3日公布的民调也显示,724%的民众支持马英九当局全面检讨并修正“条例”,以符合民众实际需求;675%赞成分阶段修改“条例”,落实移居来台的大陆民众人权及平等权[4]。这显示马当局通盘检讨修正“条例”的时机已经成熟。

  二、马当局全面修正“条例”的重点及可能方向

  马英九在2011年10月为竞选连任抛出的“黄金十年愿景”中主张“常态化两岸人员往来机制,落实民众权益保障,完善法制规范”,胜选连任后立即指示“陆委会”等单位通盘检讨“条例”相关规定,并在5月海基会新大楼启用典礼、8月国民党中山会报、10月“双十讲话”、11月“九二共识20周年研讨会”、2013年元旦讲话、2月大陆台商春节联谊等场合反复表示,“未来政府将朝扩大与深化两岸交流、两岸两会互设办事机构,以及通盘检讨与修正‘两岸人民关系条例’等三项目标而努力,希望超越目前两岸互动的格局,为彼此打下长远永固的基础”。马英九当局此时将通盘检讨修正“条例”列为第二任施政目标,主要有三点考虑:一是适应两岸民间交流新形势,逐步废除对两岸民间各领域交流合作的不合理限制,完善两岸交流合作的法制保障,推进两岸交流正常化;二是进一步清除两岸经济合作的障碍,赶搭大陆经济稳定高速发展的列车,为台湾经济社会长远发展创造更多“和平红利”;三是在第一任内大幅推进两岸开放合作基础上,顺应岛内外民意的需求,以期建立两岸关系和平发展的制度化机制,实现个人历史定位。

  然而,通盘检讨修正“条例”工程浩大,旷日持久,很难一次到位。综合“陆委会主委”王郁琦2012年10月在“立法院”备询及12月在国民党中常会专案报告等多次谈话可以看出,马英九当局此次修正“条例”将采取“先易后难”方式“分区块”逐步推进,具体时程大致分为三个阶段:第一阶段配合联合国《难民地位公约》进行修正,拟订避免双重课税问题、大陆人民强制出境及收容制度的修正草案,于2012年6月底送“立法院”第1会期审议;第二阶段拟提案修法加强对大陆配偶权益的保障、推动陆生比照外籍生纳入全民健保、调整大陆地区人民取得身份后服公职的限制、重新检讨大陆广告管理规范等,于2012年下半年送“立法院”第2会期审议;第三阶段修法重点包括配合ECFA后续协商进程循序检讨修正经贸交流相关规定、配合政策需要研议规划两岸两会互设办事机构的法规(拟于2013年上半年完成法制化作业)、配合两岸关系现况调整刑事章相关规定等,预计在2013年至2014年底间完成[5]。按已拟定的修法时程,目前“行政院”已陆续出台相关修正草案,从其内容来看,重点及可能方向主要包括:

  (一)大陆配偶在台生活及工作权益保障

  目前岛内大陆配偶已由两岸开放交流之初的零星现象发展到逾30万人的可观规模,但受限于“条例”第17条规定,其在岛内的居留、定居、工作、生活都面临困难。以取得身份证为例,由于依亲居留后须再等6年才能取得,迄今仅有9万多人取得身份证。目前“行政院”已完成第17条修正草案[6]并于2012年9月付委审查,该草案主张参照“入出国及移民法”、“国籍法”外籍配偶申请定居的规定,将大陆配偶申请定居年限由6年修正为4至8年,规定“依亲居留连续居留满3年,且每年在台湾地区合法居留期间183日以上者,得申请长期居留;长期居留满1年且居住335日以上,或连续居留满2年且每年居住270日以上,或连续居留满5年且每年居住183日以上者,得申请在台湾地区定居”,另参照外籍配偶制度增订“大陆配偶于申请定居时需具备国民权利义务基本常识,协助尽速适应在台生活”。此外,许多国民党籍“立委”也针对第17条提出了与“行政院”版类似的多个版本修正草案,其中李庆华版已排入“立法院”8届2次会期第8会次,吴育升版、谢国梁版、吴育仁版已分别于2012年4月、5月、10月付委审查,亲民党党团提出的类似版本也于2012年4月付委审查。各界质疑较多的还有第21条关于大陆配偶到公教机关任职需设籍满10年的规定,认为至少无需对担任“学校工友、清洁队队员等,与国家安全关联甚微之工作”设限[7],目前“陆委会”正就该条文进行检讨修正[8]。

  (二)大陆民众在台旅游及交流权益保障

  据台“观光局”初估,2012年大陆赴台旅客达223万人次,占全部赴台旅客700万人次的36%。但“条例”对陆客在台活动仍存在诸多限制和歧视条文,各界普遍认为,“就人权保障观点而言,《两岸人民关系条例》对于大陆地区人民救济保障仍显不足,宜修法补足之”[9]。目前“行政院”已完成第18条、第18条之1、第87条之1修正草案[10]并于2012年9月付委审查,其中第18条修正“得强制大陆地区人民出境之法定事由”,规定“‘内政部入出国及移民署’于强制其出境前应召开审查会”,以确保当事人有陈述意见的机会;修正“收容大陆地区人民之要件”,将“于强制出境前,得暂予收容,并得令其从事劳务”修正为“受收容时间以60日为限,必要时得延长一次,最多为120日”并删除“得令其从事劳务”规定,赋予受收容人对于收容方法、程序及其它侵害利益情事的即时救济途径,以避免变相长期收容及“一罪二罚”。第18条之1及第87条之1增订“主管机关对于逾期停留、居留之大陆地区人民,得处罚锾”、“逾期居留未满30日,原申请居留原因仍继续存在者,经处新台币2000元以上1万元以下罚锾后,得重新申请居留,无需强制出境”等规定,避免给大陆民众偶因疏忽未依期限办理延期造成逾期居留后被强制出境而造成无谓困扰。

  (三)大陆学生在台就学期间权益保障

  台湾当局自2010年8月正式承认大陆学历并开放陆生赴台就学以来已连招两届大陆学位生,近日进一步宣布由承认41所以“985工程”为主的高校学历扩大到承认逾百所的“211工程”高校学历,并拟招收大陆专科生赴台修读二技学位[11]。但陆生在台学习和生活仍面临诸多歧视,包括“三限六不”及不能享受健保等。目前“行政院”已完成“条例”第22条修正草案[12]并排入“立法院”8届2次会期第8会次,主张将陆生在台就学身份从“停留”修改为“居留”,从而可比照侨生及外籍生纳入健保第六类人口,每个月保费新台币1249元,其中“政府”负担500元、陆生自付749元,每年自付保费8988元;并增列“撤销或废止许可事由”,规定只要就学事由与时间终止就可撤销居留身份。

  (四)大陆企业资本在岛内从事经济活动问题

  目前两岸双向投资严重不对称,截至2012年11月底,大陆累计批准台资项目87760个、实际利用台资5676亿美元,而台当局仅累计核准330件、总计35亿美元,就连马英九也认为“开放中国大陆资金来台3年仅3亿美元,实在太难看”[13]。究其原因,主要是台当局对大陆企业赴台投资门槛设置严苛限制,特别是受第34条“许可制”的制约大陆业态广告至今无法在岛内刊播,就连岛内媒体以专辑、特刊等方式刊播大陆各地风情、文化、旅游、经贸等内容也屡遭“监察院”纠正。对此,“陆委会主委”王郁琦表示,目前已将检讨大陆广告管理规范列为今年上半年“条例”修正工作重点,预计将于“立法院”第3会期前提出修正草案[14],未来还将逐步强化对大陆企业赴台投资的权益保障,以配合两岸互动新局及经贸需求。

  (五)两岸双重课税问题

  两岸征税系统缺乏互惠协议及税务协助,致使两岸民众及组织自对方取得的收入面临两次征税的处境,不仅给业者造成损失,也影响两岸经贸交流的深入发展。目前“行政院”已完成第25条之2修正草案[15]并于2012年9月付委审查,明定“在互惠原则下,对于大陆地区人民、法人、团体或其它机构自台湾地区取得的收入或所得,以及台湾地区人民、法人、团体或其它机构自大陆地区取得的收入或所得,减免其应纳的所得税及营业税”,且“为维护租税公平并确保税收,得相互提供税务协助”。

  (六)两岸两会互设办事处问题

  早在2008年第一次“陈江会谈”时,两岸双方就达成两会互设机构的意向。随后大陆方面多次呼吁并释放善意,马英九“黄金十年愿景”也明确宣示“循序渐进推动两岸互设综合性办事机构”,连任后马当局也多次重申将推动两岸两会互设办事机构并将其列为“陆委会”重点工作,显示两会互设办事处的时机日渐成熟。目前两会已进行了两次副秘书长级非正式沟通,初步达成纳入经贸、文教、联系、两岸交流、急难救助协处等5项功能,并列入下次两会协商议程,适时启动正式业务沟通。但“条例”第6条仅规定得依对等原则许可大陆机构赴台设分支机构,且许可事项须“以法律定之”,并未明文许可台湾机构赴大陆设分支机构。对此,“陆委会主委”王郁琦表示,目前已完成相关配套法案草案,预定4月底前送交“立法院”审议[16]。

  (七)台商在大陆担任公职、公务人员访陆等问题

  目前大陆台商已达87万家,人数逾百万,仅凭台湾同胞投资企业协会已无法满足台商需要。大陆响应台商要求已开放其通过政协平台参政发声,但“条例”第33条明文规定“台湾地区人民、法人、团体或其它机构,不得担任经‘行政院大陆委员会’会商各该主管机关公告禁止之大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关(构)、团体之职务或为其成员”。目前台湾当局高层虽表示不会开放台商担任政协委员,但也指出“特聘或特邀的政协委员,只有发言权而没有投票权,性质上类似荣誉职,这部分有讨论研究的空间”[17]。此外,黄昭顺等21位国民党“立委”提出的第9条修正草案,主张放宽对10职等以上公务人员赴大陆限制,也已于2012年3月付委审查。

  三、“条例”全面修正的前景

  马英九当局全面修正“条例”正紧锣密鼓地展开,但从其整体规划来看仍有许多不足,如何真正做到切实为两岸民众往来及交流合作建立制度化保障,为两岸关系未来10年乃至更长时期的发展确立经纬,端赖马英九当局的格局和视野。

  (一)马英九当局修正“条例”基本维持“急迫的、事务的、经济的”三优先原则,开创性、前瞻性不足

  从“行政院”拟定的修正草案来看,其内容与全面修正的目标存在明显落差:

  一是尚有许多不合时宜的条文并未列入修正规划。如:对公职人员登陆设置的须提出申请并经审查许可等限制、对大陆涉台民事法律与刑事判决的歧视,以及台生到大陆高校读书的服兵役问题、台胞在大陆的就医问题、台商在大陆的权益保障问题等,目前并未看出有修正的征兆。

  二是敏感政治性议题可能不在本次修正范围。“条例”关于“一国两区”的两岸定位源于“宪法”增修条文第11条,且符合马英九当局一贯主张,加之事涉两岸关系基本规范的任何变动都极为敏感,此次修正可能不会纳入“两岸同属一中”等清晰论述。对于各界关注的台商参政问题,台当局已表示“由于两岸法律不相容,目前不会修改不允许民众出任大陆公职的规定”[18]。

  三是虽亟需调整但可能对台湾造成冲击的限制政策短期内仍将延续。以两岸间单纯的招商行为为例,“陆委会”已明确表示,“大陆来台投资与台湾赴陆投资目前严重不对等,台赴陆投资比例远高于大陆来台投资比例”,加之“大陆经济量体远大于台,因此目前不对等的情形,并非指双方金额不相等”,因此“暂时不考虑开放大陆人士赴台招商”[19]。

  四是不排除加入部分不利两岸关系和平发展的条文。马英九当局为澄清绿营对其“倾中卖台”的攻击,以妥协换取绿营降低杯葛阻挠力度,不排除纳入部分绿营要求管制两岸关系的主张。例如针对绿营为帮助“藏独”、“民运”及大陆异议人士赴台居留而订定的“难民法草案”,马英九已明确表示,“陆委会正通盘检讨、修正两岸人民关系条例,当中也包括‘难民法’部分,未来会做详细报告”[20]。

  (二)马英九当局全面修正“条例”将面临诸多现实挑战

  第一,民进党“台独”势力顽固阻挠修法审议进程。其主要做法包括:其一,恶意杯葛提案。例如“行政院”为将陆生纳入健保范围而提出的第22条修正草案遭到民进党与“台联党”连续9度杯葛,旨在缩短大陆配偶在台取得身份证年限的第17条修正草案也被阻挡5次。其二,无理设置前提。如民进党台北市议员徐佳青就要求马英九当局在缩短大陆配偶取得身份证年限的同时,“应先要求陆配放弃中华人民共和国国籍”。[21]其三,借势提出对案延宕审议。为反制马英九当局不断松绑陆资赴台,民进党提案修正第73条、第73条之1至10、第93条之1[22]并已于2012年9月付委审查,要求将“大陆地区人民来台投资许可办法”提升到法律位阶并在“条例”中专章规范,不仅明订禁止投资业别、严禁大陆军方资金赴台,还规定逾5亿新台币的投资案须列入审查。目前民进党在主席苏贞昌主导下停止了对两岸政策的调整步伐,两岸立场日趋保守,未来在“逢中必反”、“逢马必反”的惯性思维下,其对“条例”全面修正的干扰阻挠不容低估。

  第二,“立法院”复杂政治生态不利修正草案的审议。“二合一”选后“立法院”形成两大两小格局,政治生态更加复杂化,特别是台联党及亲民党利用其关键少数地位加大要价筹码,将严重干扰修正草案的审议进程。例如,台联党提出的第5条修正案已排入“立法院”8届1次会期第12会次,要求增列“两会协议生效后,如有损害国家、人民利益或有之危险,立法院得决议命行政院重启谈判或终止协议”;台联党“立委”黄文玲提出的第89条修正案也已于2012年9月付委审查,要求对大陆在台通过新闻媒体进行“置入性行销”的处罚,由新台币10万元以上50万元以下,提高为100万元以上5000万元以下。特别是,“行政院”为给两岸签署租税互免协议提供法源进而实现避免双重课税,早在2009年3月就通过第25条之2条文草案并送“立法院”审议,但期间不仅民进党、台联党联手杯葛,就连亲民党也以“两岸签署租税协议前不应先修法空白授权给行政机关”为由表示反对,导致草案长期无法列入“立法院”议程。另外,国民党内部也并非意见完全统一,部分“立委”不愿全力支持修法,修正草案通过后的一系列子法修正工作也将异常繁杂。

  第三,岛内仍有部分民众对全面修正“条例”存有担忧。虽然岛内主流民意支持两岸关系和平发展,乐见马英九当局修正不合时宜的相关法规,但由于历史原因和李登辉和陈水扁前后20年执政的“去中国化”教育,仍有部分民众对“条例”一次性全面修正怀有疑虑。“陆委会”去年12月及今年1月公布的两次民调显示,317%的民众认为目前两岸交流速度“太快”,仅178%认为“太慢”;143%不支持马英九当局全面检讨并修正“条例”以符合两岸民众的实际需求,238%不赞成修改“条例”以落实移居来台的大陆民众人权及平等权。多位国民党“立委”指出,目前社会氛围并不希望太快开放,“不能期盼一次大调整”,建议分短、中、长期修法,较敏感的留到后头[23]。马英九当局原本就有抗压性较差的弱点,这种民意状况更直接牵制了马英九当局推进修正工作的力度和意愿,许多台商就私下抱怨“行政部门的态度比民进党还保守”[24]。

  综合来看,马英九当局修正“条例”尽管面临诸多困难和挑战,但由于两岸关系和平发展不可逆转,修正已是不可阻挡之势。值得注意的是,马英九当局目前所做的修正仍局限在现实层面细枝末节的技术问题,难免流于头痛医头脚痛医脚思维,其效果必然是隔靴搔痒,无法真正满足两岸关系发展的需要,更谈不上是为未来10年奠定新的交流秩序。因此,笔者认为,马英九当局应该彻底扭转过去的冷战思维和防堵心态,全盘清除加诸两岸关系的不合理限制,在立法原则及指导思想上做出实质性改变,将“确保台湾地区安全与民众福祉”的宗旨修正为“保障两岸人民福祉”,从而以开放、合作、共赢的精神为两岸交流合作建立新的法制保障。尤其是,两岸关系和平发展已进入巩固深化期,马当局应从中华民族整体利益出发,从扩大两岸共识、巩固“九二共识”政治基础出发,从法律角度对“两岸同属一中”的政治定位给出更为清晰的表述,从而为探讨两岸政治关系创造条件,为两岸民众拉近心理距离、增进共同的民族认同,乃至两岸关系和平发展及两岸融合奠定更为坚实的政治基础。

  

  

  注释:

  [1] 《两岸条例三读通过 两岸协商可委托民间》,台湾《联合报》2003年10月10日。

  [2] 李翌鹏:《新“两岸关系条例”到底有多“新”?》,《福建日报》2003年10月14日。

  [3] 《国台办新闻发布会辑录(2012-10-17)》,国台办网站。

  [4] 《“民众对政府大陆政策之看法”民意调查(2012-12-22~2012-12-25)》,台湾“陆委会”网站。

  [5] 《陆生速纳保 “两岸条例”将大修》,台湾《中国时报》2012年10月4日。

  [6] 《“行政院会”通过“两岸人民关系条例”修正草案》,台湾《台湾时报》2012年11月9日。

  [7] 王国元:《论新移民工作权之保障——以大陆配偶之问题为中心》,台湾东海大学硕士论文第98页。

  [8] 《“陆委会”拟放宽陆配工作权》,台湾《联合报》2012年12月27日。

  [9] 陈正扬:《“台湾地区与大陆地区人民关系条例”“收容”之正当法律程序》,台湾“中央警察大学”硕士论文,第178页。

  [10] 《“政院”通过“两岸条例”修正草案》,台湾《中国时报》2012年6月1日。

  [11] 《采认陆生学历 拟增70所》,台湾《台湾立报》2013年1月14日。

  [12] 《月缴749 “政府”补贴500元 陆生纳健保 最快明年元旦上路》,台湾《中国时报》2012年10月12日。

  [13] 《马:陆资来台3年3亿美元,太难看》,台湾《中国时报》2012年8月28日。

  [14] 《王郁琦:大陆广告登台 可望松绑》,台湾《中国时报》2013年2月7日。

  [15] 《两岸互免营业税修正案难闯关》,台湾《中国时报》2012年3月17日。

  [16] 《两会设处案 下月送“立院”》,台湾《联合报》2013年3月6日。

  [17] 《绿阻陆生纳保 王郁琦轰嘴上人权》,台湾《旺报》2012年12月28日。

  [18] [19] 《台商任大陆公职 不开放》,台湾《中国时报》2012年7月12日。

  [20] 《马:关切中国人权 不是赶时髦 “立委”:马说多做少 根本是伪善》,台湾《自由时报》2012年12月19日。

  [21] 《中国配偶身分证取得年限拟下修 “立委”︰应要求放弃中国籍》,台湾《自由时报》2012年8月29日。

  [22] 《绿拟法律规范陆资 蓝吁维现状》,台湾《中央日报网络报》2012年10月14日。

  [23] 《台企联赴“立院”疾呼开放台商加入陆政协》,台湾《中国时报》2012年12月22日。

  [24] 《台商维权 争取任职大陆政协》,台湾《中国时报》2012年12月22日。

  (责任编辑毛仲伟)台湾研究?两岸关系2013年第3期大陆居民往来台湾地区管理审视

  张惠德作者为中国人民公安大学涉外警务系讲师。

  近年来,随着两岸关系的不断发展,两岸人员往来规模继续扩大,两岸各界加强交流、合作的积极性更加高涨,两岸居民大交流的局面初步形成。但是由于大陆与台湾尚未统一,大陆居民往来台湾地区,既不同于国内公民的出国,又不同于往来港澳地区。做好大陆居民往来台湾地区的管理工作,不仅可以促进两岸文化人员往来正常化,更可以增进两岸同胞之间的了解,推动海峡两岸整体和平发展,并最终实现祖国统一。

  一、大陆居民往来台湾地区管理的法制互有化历程

  (一)法律空白阶段

  1949年之后,两岸由于政治因素分隔中断交流大约40年。在此期间,两岸几乎无人员往来,大陆居民往来台湾管理工作也无从谈起。

  (二)部分事项的法律化阶段

  上世纪80年代开始,随着两岸政治关系缓和,中央政府与台湾当局开始探索海峡两岸人员往来的方式、途径。1982年最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于对非法越境去台人员的处理意见》仅就大陆居民赴台的特殊事项做了规定。1988年台湾当局颁布《大陆人民前来台湾探亲、奔丧等作业要点》,首次开放大陆居民赴台为其直系血统及配偶探病、奔丧,“突破了祖国大陆民众不得入台的禁令,开始了两岸之间有限的双向人员交流”。[1]

  (三)法制化阶段

  进入90年代后,因私往来台湾管理工作逐渐步入正轨,相关管理法律法规相继出台,1991年12月,国务院制定了《中国公民往来台湾地区管理办法》,台湾“立法院”于次年7月制订了《台湾地区与大陆地区居民关系条例》。由此,我国开始进入大陆居民往来台湾管理的法制化轨道。

  (四)法制细化与完善化阶段

  进入21世纪以后,随着海峡两岸关系不断缓和,两岸人员交流逐年扩大的大环境、大趋势下,公民因私往来台湾管理工作进一步深化、细致。

  2003年11月公安部出入境管理局出台了《大陆居民往来台湾通行证、签注审批签发管理工作规范》,细化了申请、受理、审批和签发的各个环节。2006年4月,国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室公布了《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》。

  台湾方面也颁布了对应管理内容,如2001年12月,台湾当局通过了《大陆地区居民来台从事观光活动许可办法》。同时,也颁布实施了2002年修订的《台湾地区与大陆地区居民关系条例》及《大陆地区居民进入台湾地区许可办法》。

  2008年6月,两岸签署《海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议》后,大陆方面公布了《大陆居民赴台湾地区旅游注意事项》、《大陆居民赴台湾地区旅游领队人员管理办法》、《大陆居民赴台湾地区旅游团名单表》管理办法。国家旅游局、公安部、国务院台湾事务办公室于2011年6月修订了《大陆居民赴台湾地区旅游管理办法》。

  二、大陆居民往来台湾地区管理特点

  (一)实行双向管理,带有鲜明的政治色彩

  大陆与台湾同属一个国家,但由于历史的原因,大陆和台湾形成了两种不同社会制度和生活方式。在世界上,绝大多数国家承认中华人民共和国中央人民政府是中国唯一的合法政府,并且不与台湾发生官方关系,而承认台湾当局合法性的只有少数国家。因此,“台湾当局对大陆与台湾之间的交往有较强的对抗性和防范性,这使得中国公民往来台湾地区带有浓厚的政治色彩”。[2]

  这种政治色彩的最大表现是,因为海峡两岸的政治关系问题,使得中国公民往来台湾地区简化手续的问题长期无法解决,因而也使其管理程序比中国公民因私往来港澳地区,甚至比中国公民因私出入国管理更加烦琐和复杂。这种原本实质上的国内旅行性质,在管理形式上却采取了比国际旅行更为复杂的管理办法。

  反映在大陆居民往来台湾地区的出入境管理事项上,两岸分别设定不同的条件,按属地原则和属人原则分别进行申请和审批。大陆居民前往台湾一定要同时具备大陆和台湾双方的相关条件,提出申请后,首先通过台湾当局审批后获得《中华民国台湾地区入出境许可证》(除旅游外),才能经过大陆审批获得《大陆居民往来台湾通行证》及相应签注后成行。

  (二)民间、准官方交往协商解决大陆居民往来问题

  在两岸官方之间不可能进行正式接触的情况下,两岸各领域的机构、团体间便开展了许多民间性的交往。

  两岸之间的民间性联系起步较早。随着两岸关系的发展与变化,两岸之间高层在无法直接对话的情况下,一些具有准官方性质的机构便开展了一系列的交往。海峡两岸关系协会(以下简称“海协会”)与海峡交流基金会(以下简称“海基会”)(以下简称“两会”)是得到两岸当局的授权(委托或复委托)与认可的民间性授权团体,不是政府机构,被外界称为“白手套”,是两岸的“中介团体”。[3]

  “两会”成立后,便逐步开始推动两岸事务性协商,并为两岸的交流做出了重要的贡献。尤其是2008年以来,三次“陈江会”签署了一系列关于两岸居民往来的协议,促成了“大三通”的实现。根据《海峡两岸关于大陆居民赴台湾旅游协议》,“两会”分别设立海峡两岸旅游交流协会(海旅会)与台湾海峡两岸观光旅游协会(台旅会)作为旅游办事机构,负责处理旅游相关事宜。

  由于两岸不同的政治立场、彼此之间无任何正式官方关系的原因,使得无论双方的出入境管理体制如何,两岸之间都不会有直接的出入境管理运行合作。目前,两岸的出入境管理事务是通过“海协会”和“海基会”以及红十字会等民间机构来沟通、协商和协作的。海协会和海基会虽然被冠以民间组织的名目,但实际上均有官方背景,在两岸的出入境管理运行中被赋予权威性的调节功能。[4]

  (三)有条件逐步开放

  2008年之前,台湾同胞纷纷到大陆探亲、观光旅游与投资经商等,而台湾方面对大陆居民赴台交流与往来则限制非常严格。一是入境对象限制,只限于同台湾居民具有血缘、姻缘、地缘关系,以及具有一定专业造诣的人员;二是入境事由限制,允许以旅游、探亲、探病、奔丧、参观访问、返台定居、入境定居等理由赴台;三是申请手续限制,申请赴台的大陆居民依据不同的事由出具不同的证明材料。[5]台湾方面从把大陆居民赴台旅游分成三类(第一类是在大陆生活工作的人士;第二类是出访其他国家或地区的人士;第三类则是在其他国家或地区工作、学习、定居的中国大陆公民),只允许第三类居民赴台旅游,后又放宽到第二类。到后来允许福建居民到台湾金门旅游,接着又允许福建居民到澎湖。而在大陆居民赴台旅游方面,台湾当局控制得更严、更慢,直至2002年年初才接受第一批由其他国家和地区转道台湾地区的大陆旅游团,2008年两岸关系缓和后,两岸才实现了直航,并开放大陆居民赴台旅游后,两岸居民才算是真正实现了“相互”交往与双向旅游。

  此外,两岸往来的领域也是逐步开放的。两岸往来首先从改善两岸关系的呼声最高的探亲事项开始。1987年10月,台湾当局不得已宣布,开放老兵回大陆探亲,并允许在大陆有血亲、姻亲、三亲等以内的亲属者,经第三地赴大陆探亲。海峡两岸同胞近40年的隔绝状态终于被打破。之后,台湾当局也逐渐开始接受大陆居民往来台湾地区的文化、体育、科学和教育交流等民间交流活动。“在岛内各界要求全面、直接‘三通’的强大压力下,台湾当局从2001年1月1日起,分阶段开放金门、马祖与福建沿海的货物和人员直接往来,这就是所谓的‘小三通’。2008年12月15日,两岸海运直航、空运直航、直接通邮正式启动,两岸同胞魂牵梦萦的直接‘三通’得以基本实现”。[6]以至到2011年9月台湾高校首度开放招收大陆生,户籍限北京、上海、江苏、浙江、福建和广东六省市。

  (四)福建成为两岸人员往来的“先试先行”地区

  福建省与台湾一水相隔,具有地缘相近、血缘相亲、文缘相承、商缘相连及法缘相循的“五缘”区位优势,具有得天独厚的对台工作优势:两岸“三通”,闽台先行。

  福建省作为海峡西岸的中心省份,福建公安出入境管理部门在全国往来台湾地区的出入境管理工作中占据着相当重要的位置,仅就大陆居民往来台湾地区来看,其重要性表现在:一是福建成为两岸人员往来的主要通道。在开放赴台旅游之前,福建居民赴台湾地区人数约占大陆赴台人数总量的30%左右;二是福建是大陆最早实现海上直航的省份,又是大陆最早实现空中直航的省份之一;三是福建成为大陆最早开放居民赴金马澎旅游的省份,又是全国第一批开办居民赴台湾本岛旅游的省份之一;四是福建成为大陆唯一能够为暂住福厦的外省人办理赴台证件的省份。经公安部同意,福州、厦门公安机关出入境部门可为暂住一年以上外省人员办理赴台证件。

  三、现阶段大陆居民往来台湾地区面临的主要问题

  (一)法律规制方面存在缺失

  由于历史原因,双方互不承认对方政府的正当性,更不会承认一方往来台湾管理法规对于另一方的管辖权。从上述两岸人员往来的特点可以看出,往来台湾地区的管理的有关规定,在“两会”成立之前,表现为迫于形式的需要,两岸官方按照自身意愿,分别单方面颁布有关人员往来的法律法规;在“两会”成立之后,表现为针对旅游等事项先由两会签订协议,再由两岸主管机关颁布具体管理办法的形式呈现。所以,在两岸居民往来管理整体事宜上,台湾当局和大陆没有进行系统的交流,也就是说,缺乏两岸共同认可的统一的专门性法律规范。这一问题导致大陆因私往来台湾对头双向管理,申请、审核程序极为复杂,严重阻碍了两岸人员的往来。

  大陆方面的法律规制滞后、零散。目前,公安出入境对台管理执行的重要法规之一是1991年12月发布的《中国公民往来台湾地区管理办法》,制定时的社会情形与现今状况已大不一样。但是由于两岸关系的进一步发展,出入境管理工作面临许多新情况、新问题、新特点,对公安出入境管理执法提出了更高的要求。“由于法律一旦形成体系就具有滞后性的特点,跟不上时代变化的脚步,造成了现阶段我国因私往来台湾管理中出现的各种问题”。[7]

  另一方面,台湾当局针对大陆居民往来台湾地区所制订的法律是《台湾地区与大陆地区居民关系条例》,以及依照条例制定的《大陆地区居民进入台湾地区许可办法》。虽然有成文“法律”作为管理依据,但对大陆居民进入往来台湾及居留、入学、婚娶等的管制极为严格,阻碍大陆居民往来台湾便利性。

  (二)出入境管理沟通机制不畅

  大陆居民往来台湾的管理体制,和两岸居民来往的管理体制一样,可概括为双向管理。即受大陆地区的出入境管理机构管辖,又受台湾当局的出入境管理机构管辖。此外,还表现出被授权的民间机构“搭台”、官方机构“唱戏”的独特特点。

  台湾“行政院大陆委员会”(以下简称“陆委会”)是台湾当局对中国大陆的官方对口机关,“陆委会”与海基会之间是委托契约关系。台湾“内政部警政署入出境管理局”是往来两岸人员证件的主管部门。2007年已升格为入出“国”及台湾移民署,隶属于“内政部”。2013年,配合政府组织再造计划,将更名为“内政部移民署”(简称“移民署”)。

  台湾“移民署”中并没有专门负责与大陆对应合作的机构,而且基于两岸对立的政治立场,二者之间一直无任何正式官方联络协调机制,不可能展开出入境管理方面的直接合作。当遇到一方无法解决的问题时,还要两岸民间组织居中协调。目前,两岸的出入境管理事务是通过“两会”以及红十字会等民间机构来沟通、协商和协作的。

  (三)出入境申请条件要求高,手续繁琐

  大陆居民进入台湾须同时符合大陆和台湾法律规定的基本条件,提出申请后,分别经过台湾当局审批后获得《中华民国台湾地区入出境许可证》、大陆审批后获得《大陆居民往来台湾通行证》,并且经过两次双程出入境边防检查才能成行。遇到的具体困难很多

  台湾方面对大陆居民申请往来台湾要求提交的材料繁多,如入出境许可证申请书、大陆地区居民身份证、保证书、亲属关系证明或台湾“中央”事业主管机关许可证明文件以及第三地区再入境签证等。大陆的小企业和个体工商户赴台难。台商与大陆的商务往来除与大中型企业外,还与小企业和个体工商户发生往来。而大陆居民要前往台湾的商务活动,须经国务院对台办台经济局审核立项后,方可申请。大中型企业可以容易得到立项审批,但也浪费时间、人力和金钱;而对于小企业和个体工商户来说,要前往台湾进行商务活动,只能望洋兴叹。赴台培训、经贸审批程序复杂,时间长。由于目前的签注政策的限制,赴台商务交流培训仅仅局限在本省户口的台资企业员工,许多外省籍员工还无法办理前往台湾商务签注。而本省员工赴台手续也十分复杂,首先需报台办部门立项审批,再由台湾方面发出入台许可,并附本人的身份证户口簿方能成行,由于台办部门立项审批流程复杂,时间长,不少申请人因拿到赴台批件或批复和入台许可证时距赴台培训、经贸交流时间较近,急于办证,这给前台窗口受理工作带来了较大工作压力。参团旅游的大陆居民在台活动范围受到严格限制,不能自行安排活动地方。截至2012年8月28日,大陆共有北京等13个城市的居民获准赴台自由行,其他城市居民赴台的出入境形式仍然受到限制,除探亲、定居外,都要团组一同往来。赴台旅游办证需提供旅游发票,一家人分居不同省份,跨省组团受到限制,无法同行。

  (四)大陆居民入台的出入境管理政策相对严格

  和大陆居民前往外国、港澳的条件相比,大陆居民前往台湾的条件更加严格。这主要表现在“台湾当局批准前置”上。根据《中国公民往来台湾地区管理办法》第8条规定,大陆居民前往台湾,须提交确能在台湾定居的证明。2003年《大陆居民往来台湾通行证、签注审批签发管理工作规范》规定,申请人申请赴台证件和签注,除赴台旅游外,必须交验有效的入台许可证明或经确认能够进入台湾地区的有关证明,并提交复印件。有学者认为,台湾当局批准前置给申请人造成了额外的负担,而且不符合国际上出入境管理的通行作法。[8]

  与对台湾居民来往大陆的政策相比,对大陆居民往来台湾的管理呈现不公平。有学者认为,出入境管理在保障两岸同胞出入境权益上存在诸多不平衡:台胞来大陆容易,大陆居民赴台难。目前台胞来往大陆是十分方便的,几乎不受任何限制。但是,大陆居民赴台难,限制太多。入台手续繁琐,入台许可办理时间长,要求严,所需内容项目繁多,具有太多的不确定因素,使大陆居民难以计划安排赴台时间;大陆居民在台活动范围受到严格限制,不能自行安排活动地方;出入境形式受到限制,除探亲、定居外,都要组团一同往来;赴台旅游受到配额限制,旅游要组团,团进团出。上述种种问题都制约了大陆居民赴台人数的增长。[9]

  台湾当局对本岛居民来往大陆的限定逐年放宽,对大陆居民进入台湾及居留、就业的管制非常苛刻。根据2002年修订的《台湾地区与大陆地区居民关系条例》及《大陆地区居民进入台湾地区许可办法》的有关规定,来台湾必须有台湾保证人,入境时必须具备返程机票或船票等。有学者认为,大陆居民在台湾的待遇甚至低于外国人在台湾的待遇。例如,台湾当局规定台湾居民的外来配偶来台湾定居的,除了大陆及港澳地区继续以配额管制外,其他国家和地区移入都不实施配额管制。[10]

  四、进一步完善大陆公民往来台湾地区管理的改革设想

  一是两岸居民出入境权益平等保护的原则。无论从公民自由迁徙权国内自由移动权利保护的角度,从多年来两岸居民往来呈现的管理政策相互呼应、管理体制相似的历史和现实角度,还是从两岸居民往来未来的发展趋势的角度来看,平等地保护两岸居民的出入境权益都是大势所趋。

  二是渐进性原则。历史已经并继续昭示,中国和平统一是一种必然,两岸居民最终自由往来也是一种必然。由于两岸居民往来未来受两岸政治关系的影响,在仍然存在着困扰统一的一些因素时,两岸居民往来仍应沿着切实可行的、循序渐进道路前行。

  三是宽松、方便、可操作性原则。改革开放以来,公民出入境管理所经历了出境政策逐步宽松、出入境手续简化、出入境管理规则易于操作的历程,既是公民出入境权利保护不断加强的表现,也是向国际公民出入境管理惯例不断靠近的过程。因此,今后一段较长的时间内,两岸人员的往来也应遵循这一原则。

  针对上述大陆居民往来台湾管理中出现的问题,可从下面几个方面进行思考与改进。

  (一)加强两岸居民往来管理的法律制度建设

  从两岸人员交往法律制度的历程及趋势来看,在构建两岸共同认可的成文专门性法律方面,可采取分步实施的战略。第一步,尽快完善海峡两岸各自的出入境管理法律制度。大陆方面,应在《出境入境管理法》授权立法下,尽快修订《中国公民往来台湾地区管理办法》,可把近二十年来补充实施的规章制度中可行的部分尽快充实进去,把一些原来比较笼统、原则的规定具体化,以增强可操作性;对其他法律未明确规定或容易造成混淆的概念和定义,也要尽量研究清楚,作出明确界定,力求做到既有原则规定,又有具体要求,且具备简明性和可操作性;充分考虑到两岸关系发展的前景,增添有前瞻性的内容。鉴于福建在两岸人员往来的特殊地位,中央有必要适时加大对福建公安对台出入境管理服务政策的授权范围和力度,实行更为灵活、更为开放的政策,促使两岸交流合作不断深化,向更广领域、更大规模、更高层次迈进。这样,“不仅满足了普通民众对于往来的迫切需求,也兼顾了当地政府与台湾地区发展的需要”。[13]台湾方面,应摒弃敌对和海岛狭隘心里,尽快完善《台湾地区与大陆地区居民关系条例》及《大陆地区居民进入台湾地区许可办法》,放宽对大陆居民入台的条件,开放旅游人数的限制。第二步,可针对公民往来台湾地区管理,尽快签订一个一揽子协议,统一规范两岸人员往来,给予互惠待遇,平等保护两岸居民往来的出入境权。第三步,待到祖国和平统一,一国两制在台湾的实施,出台一个统一的规范两岸人员往来法律将是最终的解决途径,像因私往来港澳地区那样,与港澳居民及大陆居民一样趋同管理。

  (二)加强两岸出入境管理部门的沟通与协调

  出入境管理部门掌握着公民往来台湾活动最为权威、准确的信息,这些信息对社会公众以及主管部门而言,有着重要的参考价值。两岸出入境管理部门应从数十年的人员往来管理的制度建设及实践中,总结经验,汲取教训。

  台湾与大陆的区际出入境合作机制一直是民间的和秘密的,多年来已经形成了一定的默契。[14]但由于海协会和海基会涉及综合性事务,且属于中间环节,因此,有必要对此改进。

  双方出入境管理部门可建立对口的专门负责与公民因私往来对应的合作机构,以海协会和海基会的名义进行日常工作联系,建立定期协商机制,以便在打击出入境非法行为和司法协作方面共享情报信息,密切合作;在为出入境人员提供服务方面,通过各种媒体,可为其提供准确、权威、及时的信息服务。

  (三)简化出入境手续,提高出入境管理效率

  大陆方面,公安出入境管理部门可简化以下手续:

  (1)实行入境赴台旅游团队查验模式改革。对于赴台团队游的管理工作,还可以尝试新的查验模式。比如厦门边检机关改革一般的查验方式,对入境赴台旅游团队旅客按一般旅客进行查验,团队旅客即到即验,将团队入境情况与出境情况进行校对、核实无误后,再办理团队及领队的入境手续。这种模式可以大大减少在边防检查时所不必要的繁琐的安检时间,有效缓解团队通关速度较慢的难题,值得推广。

  (2)申请赴台商务,一般性的交流、学习、培训等免提交台办批。随着两岸关系不断向前发展,两地人员往来将更加频繁,为进一步便利大陆居民往来台湾经商贸易、求学、培训、就业,建议将上述活动归为因私赴台范围,取消需提供台办“立项批复”的做法。

  (3)进一步拓宽大陆居民赴台渠道。对于赴台商务签注参照深圳市暂住人员赴港旅游的做法,为外省籍人员暂住人员及其配偶、未成年子女及(岳)父母赴台旅游办理出入境通行证件,更加便利在各地工作、生活的外省籍居民赴台,推动两地人员交流交往。同时加快开放大陆省市居民赴台个人旅游的进程,并开通居民赴台旅游再次签注自助受理业务。

  台湾方面,在出入境边检及各项出入境业务申请管理上,应简化手续,如简化台湾居民申请赴大陆的手续,取消大陆居民赴台旅游的限制,放宽大陆居民投资、工作、就学等方面的居留条件等等。在改进两岸往来的证件使用上,有学者建议,通过区际协议,统一区际出入境证件管理制度,将现在常用的7种区际出入境证件合一为《中国公民区际通行证》。按区际出入境管理协议所规定的条件,各区域可以通过一定的程序,将《中国公民区际通行证》签发给本辖区的居民。[16],根据国际出入境证件、签证电子化的发展趋势,按照渐进性的原则,两岸往来以及两岸四地间的往来证件可借鉴“亚太商务旅行卡”制度的成功作法,双方可共同设计一个适用于双方从事商务的人员,凡是有经常业务往来、依法成立、合法经营、信用和效益良好企业管理人员的申请方案,一旦可行,便向两岸整体以及两岸四地推广。

  

  

  注释:

  [1] 孙兆慧:《祖国大陆居民赴台旅游的发展走势及意义》,《统一论坛》2011年第2期。

  [2] 张轶岩:《新编涉外警务教程》,中国人民公安大学出版社2009年版,第212页。

  [3] “汪辜会谈”与两会交流,http://www.chinataiwan.org/zt/lszt/web/web2/web5/200806/t20080606_657765.htm。

  [4][10][14][16] 魏琪、朱旭东:《中国区际出入境管理运行机制研究》,《中国人民公安大学学报》2010年第6期。

  [5] 王国良:《出入境管理学》,中国人民公安大学出版社2009年版,第116页。

  [6] 王国良:《中国公民出入境管理工作实务指南》,中国人民公安大学出版社2012年版,第79页。

  [7] 王雪蕾:《对完善我国出入境管理制度的思考》,《法制与社会》2009年第3期。

  [8] 刘国福:《移民法出入境权研究》,中国经济出版社2006年版,第409-410页。

  [9] 赵风:《闽台人员往来与出入境管理》,《福建警察学院学报》2009年第5期。

  [11] 汪学超:《中国公民出境自由法律问题研究》,复旦大学法学院2012年硕士论文。

  [12] 公安部政治处:《边防与出入境管理》,群众出版社1999年版,第345页。

  [13] 任延忠:《我国出入境管理法制化基本问题研究》,《河南省政法管理干部学院学报》2007年第5期。

  [15] 赵风:《闽台人员往来与出入境管理》,《福建警察学院学报》2009年第5期。

  

  

  (责任编辑王建民)台湾研究?两岸经贸2013年第3期两岸金融合作新进展与前瞻

  朱磊作者为中国社会科学院台湾研究所经济研究室主任、研究员,经济学博士。

  近年来,两岸金融合作在两岸经济合作不断深化、中国大陆在全球经济发展中的地位日益增强、人民币跨境使用势头强劲的背景下得到较快速发展,进入2013年更是取得一系列令人瞩目的进展。两岸金融合作步伐加快,既是两岸金融主管部门共同努力沟通协商的结果,也符合台湾方面金融发展的总体战略目标,有利于台湾建设以人民币离岸中心为重要内容的区域性金融中心。

  一、两岸金融合作新进展

  截至2013年第一季度,两岸金融合作的进展已经呈现出以下五大亮点:

  (一)两岸货币清算机制正式启动

  该机制从签署备忘录到开始实质运作经历了5个多月的时间,标志着两岸货币合作步入新的发展阶段,两岸金融合作取得重要进展,也对促进两岸投资贸易便利化、推动两岸经济关系深入发展有正面影响。

  2012年8月31日,两岸货币管理机构签署了《海峡两岸货币清算合作备忘录》,标志着两岸货币清算的基本框架已经建立起来。台湾于9月17日选定了台湾银行上海分行为台湾在大陆地区的货币清算行。大陆于12月11日选定中国银行台北分行为大陆在台湾地区的人民币清算行。随后,台湾“金管会”发函台湾银行公会,通知各银行在两岸货币清算机制启动之日起,本地外汇指定银行(DBU)就可以办理人民币业务(台湾的境外银行机构OBU人民币业务已于2011年7月底开放)。

  2013年1月25日,中国人民银行与中国银行台北分行签署“人民币业务清算协议”。当天台湾“金管会”发布新闻稿,声明依“台湾地区与大陆地区人民关系条例”第38条第3项规定,两岸货币清算机制建立完成后,人民币在台湾地区的管理,准用管理外汇条例有关规定。28日中国银行台北分行依据台湾修正后的“银行业办理外汇业务管理办法”中有关人民币业务的规定,向台湾“中央银行”申请为人民币清算行,30日中国银行台北分行与台湾有关银行在台北共同举办有关人民币业务的法规及清算说明会。

  2月6日,台湾岛内首批46家金融机构正式开办人民币业务,包括人民币存款、放款、汇款、贸易结算和理财产品,两岸货币清算业务正式开展。在大陆的台湾金融机构也在两岸货币清算机制的框架下积极布局人民币业务。2010年两岸签署的ECFA早收清单中,大陆承诺台湾金融机构:台湾地区银行在大陆设办事处满一年可升分行;分行满1年且获利可经营台商人民币业务;分行满2年且获利可经营人民币业务。目前台湾地区银行在大陆共设立了10家分行和6家代表处,各项业务发展稳定,不少分行陆续开始具备全方位经营人民币业务的资格,近期内获批并开展业务后,有利于台湾金融机构拓展在大陆的业务和市场,也为当地企业提供融资便利。

  两岸货币清算业务正式开展,为两岸民众货币兑换带来“有感”的便利性。2013年2月6日,台湾银行将2500万元新台币新钞运抵上海,这是史上首次无需经第三地银行而“直航登陆”的合法新台币现钞。4月2日,台湾银行上海分行柜台正式开启现钞兑换,大陆居民持身份证可以无需预约随到随兑,每人每天的上限是6万元新台币,约12万余元人民币。

  (二)两岸货币互换协议进入磋商

  两岸进行货币互换主要是为了避免在两岸建立货币清算机制后可能出现的短期流动性问题,在国际金融危机造成世界金融市场动荡后,运用该方式有助维护两岸金融体系稳定。对岛内民众和企业而言,两岸实施货币互换,台湾“中央银行”通过货币互换将得到的人民币注入台湾金融体系,岛内商业机构可以在台借到人民币,用于支付从大陆进口的商品,可以有效规避汇率风险、降低汇兑费用。

  货币互换可以是民间的,也可以是官方的。最早是在20世纪七八十年代出现了公司间的货币互换协议,后来不同经济体的金融主管部门之间也开始签署这种协议。我们这里所说的货币互换协议,就是两个经济体的金融主管部门签订一个协议,约定在某个时间内,以某种汇率换取多少数量的货币,目的是降低筹资成本,防止汇率变动风险造成的损失。例如两岸货币互换协议可直接使用人民币与新台币,避免通过美元转换的风险和损失。中国大陆早在2001年和2002年就与泰国和日本签署过货币互换协议,2008年后与更多经济体密集签署货币互换协议,目前合同期内的签约伙伴约有20个左右的国家或地区,金额约2万亿元人民币。2013年3月两岸货币主管部门分别表示已就两岸进行货币互换进行初步协商。[1]

  (三)两岸银行市场准入大幅放宽

  这不仅为大陆投资者的资金有序进入台湾金融市场开辟了渠道,也有利于促进台湾地区金融市场的深化发展。

  自2011年建立合作对话机制以来,两岸银行业监管机构已分别在台北和北京成功举行三次高层磋商以及多次操作层会谈。2013年4月1日,第三次两岸银行业监管磋商会议在台北成功举行,标志着两岸银行业监管合作已进入互信互利、巩固深化的阶段,两岸银行业机构良性互动的局面已经基本形成。在第三次高层磋商会议中,两岸银行业监管机构除签署了《关于大陆商业银行从事代客境外理财业务监督管理合作谅解备忘录》外,双方同意下列两岸银行业的市场准入相关开放项目纳入ECFA服务贸易协议:

  台湾地区银行进入大陆市场方面:(1)申请设立机构案件。对于台湾当局批准的台湾地区银行在大陆地区申请设立同城支行,大陆方面将会加快受理审核,并支持经评估达到监管要求的台湾地区银行申请增设分行。(2)子银行及股权投资。台湾地区银行在大陆设立子银行后,可以申请办理相关业务。在符合相关法规的前提下,大陆方面支持两岸银行业开展股权合作。(3)“台资企业”定义范围。同意按照大陆方面最新发布的有关规定,对通过第三地到大陆投资的台资企业进行认定。(4)开放台湾地区银行在大陆地区设立村镇银行。(5)省区异地支行。同意选定特定区域,允许台湾地区银行在当地的分行可以申请设立省区异地支行。大陆方面支持台湾地区银行在大陆特定区域设立机构,并给予审批便利及优惠。(6)积极支持台资银行到大陆东北及中西部设立分支机构及开展业务。(7)推动人民币清算机制的落实,积极研究台湾人民币回流问题。

  大陆地区银行进入台湾市场方面:(1)尽速取消大陆地区银行赴台设立分支机构及参股投资的OECD条件。(2)已在台湾地区设有分行的大陆银行符合条件可申请增设分行(含OBU)。目前大陆地区的中国银行、交通银行台北分行相继开业,建设银行设立台北分行的相关申请也取得了积极进展。(3)参股投资。单一大陆地区银行可申请投资台湾上市(柜)银行、金控公司的持股比率提高至10%(如加计QDII为15%);投资未上市(柜)银行、金控公司的持股比率提高至15%;参股投资金控公司子银行的持股比率可达20%;参股投资金控公司或其子银行,维持现行的二选一规定。在该项放宽政策公布后,台湾的永丰金控4月2日宣布:大陆工商银行将参股子公司永丰银行20%股权,估计投资金额逼近新台币200亿元,这是陆资银行赴台参股的第一例。(4)在“两岸金融往来办法”中纳入银联公司可以申请赴台设立分支机构的规定。

  (四)两岸非银行金融业务取得积极进展

  这是两岸证券期货业与保险业交流与合作的新成绩,为促进台湾相关金融机构在大陆的布局与业务经营提供方便,对两岸金融服务业发展均有助益。2013年1月29日,两岸证券期货业监管机构在台北召开“两岸证券期货监管合作平台会议”首次例会,确认了双方监管合作平台的具体内容和运作机制,初步同意在ECFA下扩大对台湾相关金融业务的开放。包括:台资企业以在大陆设立合资证券投资咨询公司与合资期货经纪公司,放宽投资大陆基金管理公司持股比例可达50%以上,放宽申请大陆QFII资格的资产规模计算标准,及台资证券机构可在大陆特定地区设立合资全牌照证券公司,持股比例可达51%等。此外,保险业方面,早在2011年8月19日大陆方面的中国保险行业协会与台湾方面的财团法人保险犯罪防制中心签署了《海峡两岸共同防范保险欺诈犯罪合作谅解备忘录》,推动了两岸防范保险犯罪的合作。两岸保险业监管机构也在积极沟通协商,共同推动建立两岸保险监管合作平台,为台湾保险业以相对于外国保险业更有利的竞争优势进入大陆市场创造条件。

  (五)大陆资本市场向台湾同胞全面开放

  台湾的全体货币机构总存款约7400亿元人民币,其中人民币存款约为400亿元人民币,向台湾同胞全面开放,有利于活跃大陆资本市场,为台湾同胞带来商机和分红的机会,也为两岸资本市场开放与合作立下新的里程碑。台湾同胞原本就可购买采用外币计价的大陆B股,但B股上市公司少,交易热度远不如以人民币计价的大陆A股市场。2013年4月1日,大陆开放台湾同胞直接投资大陆A股,台湾同胞只要持身分证、台胞证与境外人员临时住宿登记表三种证件,利用赴大陆旅游等时机就可开户,进行网络电子交易。

  二、两岸金融合作的政策背景

  台湾当局视金融体系的可持续发展为经济发展的关键,不但将其列入2011年9-10月出台的“黄金十年”社会经济长期发展规划中的10大重点服务业,并在2012年9月专门制定了《发展具两岸特色之金融业务计划》,还于2013年2月密集出台了《金融服务业发展方向及计划》与《股市提振方案》,为台湾金融业发展勾勒出较为清晰的方向与目标,即:健全金融机构业务,维持金融稳定,促进金融市场发展,积极推动金融创新发展,打造前瞻稳健的金融体系,鼓励金融服务业充分满足多元金融需求,全面提升金融消费者的权益保障。[2]

  台湾发展金融业的基本思路是推动金融业国际化、特色化与科技化。国际化方面,在台湾“黄金十年”金融发展施政主轴中明确提出“推动金融市场与国际接轨”,[3]努力与国际接轨的金融法制环境,通过国际交流与合作,协助金融业发展,鼓励金融机构发展多元化国际外币业务。特色化方面,台湾以高科技产业为主的制造业已成为全球供应链中的重要一环,台湾资本市场也是以提供高科技产业筹资服务为重点,因此台湾当局推动发展“高科技及创新事业筹资平台”,以带动相关产业发展,同时推动“发展具两岸特色之金融业务计划”,协助岛内金融机构充分发挥在两岸设有据点的特色,扩大台湾金融业的经营范畴,提升金融业竞争力。科技化方面,鼓励金融业利用信息通讯技术发展,创新经营模式,使金融服务体系更加方便与安全。

  为推动实现台湾金融业的“三化”,台湾当局提出具体落实的8大执行策略:扩大经营范畴,发展以台湾为主的理财平台;强化金融监管,确保金融稳定;循序推动两岸金融往来,发展具两岸特色金融业务;鼓励金融机构国际化布局,推动金融市场与国际接轨;充分满足多元金融需求;积极推动具特色产业筹资平台;强化金融消费者权益;强化保险业清偿能力,推动商业保险补强社会安全网等。

  其中与两岸金融合作密切相关的策略内容主要是“循序推动两岸金融往来,发展具两岸特色金融业务”,亦即落实2012年9月出台的《发展具两岸特色之金融业务计划》,具体有10个方面内容。按照台湾金融主管部门的规划:

  (一)计划将于2013年上半年完成的内容包括:1、协助金融机构大陆布点服务台商。协助银行、金融控股公司、保险公司、证券商及所属相关机构投资大陆地区金融服务事业,扩大金融机构在大陆地区布点,提供台商在大陆地区全方位的金融服务。2、开放岛内公开发行公司发行人民币计价债券及其它筹资工具。开放岛内公开发行公司在境外发行人民币债券及建立相关配套措施,并带动岛内金融机构的商机。两岸货币清算机制建立后,规划岛内外发行人在境内发行人民币债券。

  (二)计划将于2013年下半年完成的内容包括:1、一卡两岸通。目前已开放大陆地区发行的银联卡在台提款及刷卡消费。促使岛内银行发行的提款卡及转账卡在大陆地区提款及消费使用,提高民众便利性。2、开放台商背景的优质企业回台上市(柜)。对台商背景企业取消现行“大陆注册企业及陆资持有30%以上的外国企业不得申请第一上市(柜)”的限制,并建立相关风险管理配套措施。

  (三)计划将于2014年上半年完成的内容包括:1、全面启动DBU人民币业务。DBU全面启动人民币业务(包括贸易金融、企业金融、消费金融、财富管理业务等);配合企业金融的资金需求及调度,发展人民币衍生性金融商品,作为活络市场及避险工具。2、两岸现代化金流平台。建立境内银行人民币跨行通汇系统;建立大中华区跨境中文汇款平台:两岸共同合作建立中文汇款平台,提升两岸汇款效率;配合两岸货币清算机制推动。3、发展大中华区资产管理及理财业务。鼓励金融机构开发人民币计价商品;放宽岛内基金及全权委托投资资产投资大陆上市有价证券的比例限制;开放岛内证券商得受托、自行买卖大中华地区有价证券;放宽大陆地区得来台从事证券投资或期货交易之对象及研议适度放宽大陆QDII投资额度的限制,以促进资产管理及全权委托业务发展;推展银行代客境外理财业务;争取大陆地区QFII额度,扩大资产管理市场及理财服务;争取岛内证券投资信托业发行类RQFII商品。4、扩大保险相关业务及服务;因应大陆地区人民申请来台从事个人旅游者应投保旅游相关保险的规定,鼓励岛内保险业在大陆地区所设据点,或其参股之公司加强销售旅行平安保险,并建议“交通部观光局”提高保险额度并增订医疗保险限额;扩大岛内保险业协助办理大陆地区保险业保户来台理赔服务。5、排除监管合作障碍,争取有利条件进入大陆市场;银行方面,通过两岸银行监管合作平台,协助岛内银行在大陆地区增设分支机构,并为其业务经营争取更佳条件;证券方面,推动建立两岸证券期货监管合作平台,解决市场开放障碍,扩大岛内金融业者在大陆布局机会;保险方面,通过两岸保险监管合作平台等协商渠道,为岛内保险业者在大陆地区设立据点及业务范围等各方面争取更有利的经营条件。6、两岸电子商务金流业务。鼓励银行与大陆地区网络交易代收代付服务业者合作,发展对境内网络商店的金流服务。

  除以上10个方面内容外,在“发展以台湾为主的理财平台”方面,台湾当局也对两岸金融合作的进展寄予厚望,规划2014年底前完成,但有些已提前实现。主要内容包括:1、银行业方面,开放岛内银行DBU办理人民币存款、汇兑及外汇等业务,促使人民币业务快速发展;2、保险业方面,开放办理人民币计价的保单,有助保险商品的多样化,满足岛内民众多币种资产配置选择;3、证券业方面,在岛内即可取得相关金融商品服务,例如大陆市场的有价证券,以引导台湾资金回流,提供岛内民众多样投资标的,提升台湾证券商竞争力。

  在推动金融业“三化”的同时,台湾当局大力加强资本市场建设,目标是扩大股市规模及提升国际地位,这方面内容同样离不开两岸金融的开放与合作。在《股市提振方案》的四大推动策略中,与大陆有关的措施包括:1、充实多元优质金融商品。推动陆资持有30%以上的优质外企申请赴台上市(柜);推动大陆注册台商(T股)赴台上市(柜)。2、提升股市动能,活络交易市场,协助企业筹资。主要包括视大陆放宽申请QFII的进展,推动开放大陆资金赴台从事证券投资或期货交易的对象及额度限制。3、扩大资本市场版图。开放岛内发行人民币债券,协助企业发展人民币理财商品;积极争取开放投资信托公司取得RQFII额度,以利投信募集发行人民币计价基金;建立人民币计价债券交易平台,吸引台湾企业境外发行债券回台挂牌,增进次级市场流动性。

  台湾方面在上述金融业发展总体规划及两岸金融业务计划的指导下,积极与大陆方面共同寻求加大两岸金融合作力度的新举措与新领域,可以预见在近两年内两岸金融合作还会不断有新的进展和突破。

  三、两岸金融合作对台湾金融发展影响

  台湾方面近年来提出的金融发展总体战略中有个值得注意的现象,就是没有再提建设“金融中心”的目标,这对台湾金融业未来发展有重要影响,也关系到两岸金融合作的发展方向。早在1995年,台湾当局出台的“亚太营运中心”计划中,就提出过推动台湾发展成为包括“亚太金融中心”在内的6大专业中心,当时引起各界高度关注,但后来无疾而终。2008年马英九上台后,两岸关系和平发展取得突破性进展,也为台湾重启“金融中心”建设提供了有利条件。2008年6月台湾行政部门提出:台湾当局将推动以“亚太金融中心”计划为重点的“第三次金融改革”。当年8月台湾当局通过的“亚太金融中心推动计划”中,确定了“亚太资产管理中心”、“亚太筹资中心”及“亚太金融服务中心”三大目标方向,具体包括短期、中期、长期计划共217个。2009年4月台湾副领导人萧万长受访时还提到台湾要提升金融业的国际竞争力要靠“第三次金改”。由于2008年9月美国雷曼兄弟破产,美国次贷危机引发全球金融危机,台湾当局也开始对“三次金改”持谨慎态度,对“三次金改”以及建设“金融中心”的目标不再提及。

  2013年3月18日,台湾《经济日报》以“启动三次金改刻不容缓”为题,要求岛内金融业加速整并和结构调整,与国际全面接轨。其背景是:随着两岸金融交流与合作的迅速发展,台湾金融业界有越来越多的人提出将台湾建设成为“人民币离岸中心”的主张,并得到岛内各界的积极而广泛的响应。不少人认为台湾可以抓住大陆经济迅猛发展及人民币跨境使用急剧扩大的有利契机,推动台湾建设成为期待已久的“亚太金融中心”。

  不过,对于台湾是否应该继续努力打造成为“金融中心”,台湾当局内部是存在严重分歧的。一种是对此持消极态度的主张,以台湾“中央银行”为代表。2013年4月1日台湾“中央银行”专门发布《塞普勒斯(作者注:塞浦路斯)纾困案之评析与启示》,提出金融业规模不是越大越好,塞浦路斯爆发金融危机的主要原因就是因为过度发展银行业,其规模高达GDP的7倍,此前爆发危机的冰岛和爱尔兰该比重更高达10倍。台湾“央行总裁”彭淮南因此认为:较小经济体发展金融中心的经济模式存在极高风险,虽然短期内扩大金融体系规模确实有助提振经济,但会付出大幅波动的代价,如果出现美国那种“大到不能倒”的问题,就会发生“银行绑架政府”的现象,造成金融不稳定。因此台湾金融业的发展目标,应是强化金融中介融资功能,而不是打造大型金融中心。[4]

  另一种是对台湾建设“金融中心”持积极态度的看法。他们认为银行业规模过大并非塞浦路斯金融危机的主因,新加坡银行业资产占GDP比重高达77倍也未出现危机,台湾该比重仅为284倍,且岛内几乎没有大银行,却在担心金融业规模过大是不妥当的。台湾前“行政院长”陈冲、前证券交易所董事长薛琦、金融研训院董事长许嘉栋、国策基金会财金组召集人林建甫等人及富邦金控等机构都认为台湾金融业不必只是“追求平淡”,而应“追求精彩”,面向“国际金融中心”,把握两岸金融开放往来契机,通过整并创造有领头效果的大型金融机构,使台湾“金融产业健全发展并提高竞争力”。“金融整并非做不可,现在也是推动整并的最好时机”,台湾还远没到需要预防过度开放的阶段,而是开放水平远远不够。[5]

  两种意见由于出发点不同,得出的结论必然不一致。不过台湾如果建设成为继香港之后的人民币离岸中心,自然可以成为区域性金融中心,并象香港发展人民币离岸市场一样,为当地金融机构带来庞大商机。曾任台湾“金管会主委”的“中央研究院”院士胡胜正也认为:“在台湾发展人民币相关业务的雄厚基本盘与两岸政策的加持下,台湾有潜力发展成为一个具有竞争力的人民币离岸中心。”[6]

  目前香港是唯一的人民币离岸交易中心。对第二个人民币离岸交易中心,有多个地区具备基本条件和竞争力,如伦敦、新加坡、悉尼、迪拜、东京等。中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长易纲在两会期间指出,一个地方是否成为离岸中心,主要取决于市场力量,如重要的贸易结算伙伴、金融机构需求集中等,将来全世界会有一些重要的金融中心成为人民币离岸中心,但这主要还是看当地的需求和市场竞争的结果。台湾争取成为人民币离岸中心有以下优势:

  第一,台湾可以形成规模可观的人民币资金池。香港的银行2012年年底人民币存款近7000亿元,这个人民币资金池相当于台湾金融机构总存款(33万亿元新台币[7],约7万亿元人民币)的1/10,从人民币在台湾的受欢迎程度看,台湾可以达到这一水平。截至2013年3月底,台湾外汇指定银行(DBU)人民币存款有185亿元,国际金融业务分行(OBU)有人民币298亿元,合计近500亿元人民币;人民币资产合计近800亿元。距离7000亿元人民币的资金池目标还较远,但台湾人民币存款增长速度惊人,在人民币存款业务开放第一天就高达10亿元人民币,只一个月的时间就达到伦敦建设了一年的资金池规模,今年底预计过千亿,潜力巨大。值得一提的是,两岸货币互换协议对台湾实现第二大人民币离岸交易中心大有帮助。目前中国大陆签署的双边货币互换协议中,规模居前三位的分别为香港(4000亿元人民币)、韩国(3600亿元人民币)和新加坡(3000亿元人民币),未来两岸货币互换协议规模可能不会低于韩国,仅次于香港。

  第二,台湾具备发展人民币相关业务的贸易和投资利基。目前两岸贸易规模已经达到1700亿美元,大陆累计吸收台湾直接投资近600亿美元,占大陆吸收境外投资的近5%,排第5位。这样庞大的贸易与投资往来必然对人民币的相关业务产生强劲需求。此外,台湾扎实的制造业基础也为发展人民币业务提供利基。与香港不同,台湾有一大批在国际生产价值链中有重要地位的高科技产业企业,只要政策允许,这些企业有能力在台湾发行人民币相关的债券或股票。这些制造业企业本身所产生的庞大人民币需求,就足以成为拉动台湾金融业向人民币离岸中心发展的强大动力。

  (下转第29页)台湾研究?两岸经贸2013年第3期对两岸经济关系深化发展问题的探讨

  唐永红邓利娟唐永红为厦门大学台湾研究院经济研究所所长、副教授,国家“985工程”台湾研究创新基地研究员;邓利娟为厦门大学台湾研究院副院长、教授,国家“985工程”台湾研究创新基地研究员。本文为中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“大陆对台经贸政策措施的社会政治效应研究”(2011221034)的阶段性研究成果。

  当前海峡两岸正在透过制度化合作以推进两岸经贸活动的正常化与自由化,但进展缓慢,集中体现在两岸贸易、两岸投资、两岸产业合作仍然面临较高的政策壁垒,未能充分展开,而有助于两岸整体层面合作进程推进的两岸区域合作仍未能启动。造成两岸经济关系存在上述问题,既有两岸经济关系发展步入深水区等客观层面的因素,更有合作理念偏差、及台湾当局保护主义与歧视性做法等主观层面的原因。而国际及海峡两岸客观环境正在发生的巨大变化,也明显影响到两岸经济关系的发展。因此,为深化两岸经济关系发展,有必要相应调整当前推进两岸经济合作的理念、拓展两岸经济合作的领域、开辟两岸经济合作的路径,重点是要推进两岸产业对接合作与整合发展。

  一、当前两岸经济关系发展存在的主要问题

  自2008年国民党再次执政台湾以来,海峡两岸在“九二共识”的基础上实现了全面直接双向“三通”,开启了陆资入台投资与产业合作的步伐,并实施了ECFA早期收获清单确定的部分货物与部分服务的贸易自由化,两岸经济关系的发展因此翻开了崭新的篇章。但与此同时,当前两岸经济关系在发展中明显存在许多问题,特别是两岸经济合作的制度化进展缓慢,影响到两岸经济关系持续发展的动力。

  (一)两岸贸易正常化与自由化进程缓慢

  商务部统计显示,2012年两岸贸易额为1689.6亿美元,大陆逆差达954亿美元,两岸贸易不对称性继续扩大[1]。尽管两岸贸易因两岸经济体本身在规模上的不对称性与在主要贸易伙伴上的差异性,不太可能实现完全的对称性格局,但两岸贸易长期非正常化,特别是台湾当局歧视性、限制性大陆贸易政策显然是形成这种不对称格局的一个重要因素。事实上,台湾当局至今还禁止2114项产品从大陆进口;已准许的进口项目8574项,除了台湾当局在ECFA早期收获清单中和在其他协议中承诺减免关税进口的部分项目之外,绝大部分仍然面临较高的贸易壁垒,并有703项属于有条件进口项目[2]。两岸贸易正常化与自由化进程缓慢,还体现在ECFA下两岸货物贸易协议协商困难,进展较慢。

  (二)大陆企业对台投资面临严重的歧视性政策壁垒

  众所周知,台湾当局对台商赴大陆投资实行逐步有限开放,至今仍然设置投资限额与技术转移管制。而在陆资入台投资方面,台湾当局更是迟至2009年6月底才予以有限开放,而且实质性开放进程缓慢:其一,在长达2年9个月的前二阶段的开放中,台湾当局开放给陆资投资的业别项目相当有限,对陆资投资有吸引力的行业领域更少;其二,对陆资投资人资格限制过于严苛,能够入台投资的陆资企业有限,并设定严苛的管理门坎与歧视性的限制条件;其三,关于陆资来台投资的相关规范及配套措施不力,降低陆资入台投资意愿。这些限制性与歧视性做法,加上资讯不对称等其它因素,制约了陆资入台投资的意愿、步伐与规模。据台湾“经济部投资审议委员会”统计,截至2012年底,核准陆资入台投资案仅342件,投资金额约5.03亿美元,远不如预期。[3]

  (三)两岸产业对接合作步履艰难

  较之于贸易投资合作,两岸产业对接合作更是步履艰难,成效不彰。一是产业对接合作机制不健全。两岸产业对接合作,存在着产业投资准入政策扭曲、产业规划未对接、产业政策不协调等问题。即便在两岸公权力介入的合作方面,至今仍然局限于几个试点产业项目。二是产业对接合作领域不够宽。至今仍然侧重于制造业合作,并以劳动力密集型制造业为主,而新兴产业与服务业领域的合作还较少。三是产业对接合作层次不够高。至今仍然以基于生产要素互补性的生产合作为主,通常是大陆提供劳动力与土地,台湾提供资金与技术的合作,而鲜有在研发、销售(通路)、标准与品牌建设等方面的合作。四是产业对接合作模式欠优化。目前仍然以台湾接单——大陆中下游组装制造基地——最终产品出口国际市场的分工与合作模式为主。这种分工与合作模式造成产业链中附加值较高、具备技术与市场垄断性的前端关键技术、产业标准、品牌,以及后端的通路、服务和市场均以欧美日发达经济体为主导,两岸则主要承担附加值较低、依靠低成本价格竞争的中端加工生产部分,两岸在整个国际产业链中处于较低地位,并深受国际(欧美)市场变动的影响。

  (四)两岸次区域合作先行先试未能启动

  当前,两岸经济体确有制度化合作以推进两岸经贸活动自由化的内在动力与外在压力,但与此同时,两岸经济体在经济结构、发展水平、开放程度等层面的差异较大,这必将对在两岸整体层面推进的两岸经贸自由化形成相当程度的制约。鉴此情形。两岸有识之士一直呼吁,可以在两岸各自有条件的局部区域先行先试较高程度的经贸自由化,并开展次区域合作,以为将来在两岸整体层面合作推进这种较高程度的经贸自由化,探索经验,累积互信,奠定基础[4]。自2009年以来,大陆先后出台了海峡西岸经济区发展规划、平潭综合实验区发展规划等有助于启动两岸区域合作的单边举措。然而,台湾方面至今对海西、平潭等大陆区域战略规划一直抱持戒备与抵触的心态,至今没有采取措施积极因应,使得有助于两岸整体层面合作进程推进的两岸次区域层面合作未能启动。

  二、影响两岸经济关系深化发展的主要因素

  造成两岸经济关系存在上述问题,既有两岸经济关系发展步入深水区等客观层面的因素,更有合作理念偏差、台湾保护主义与歧视性做法等主观层面的原因。而国际及两岸客观环境正在发生的巨大变化,也明显冲击到两岸经济关系的发展。

  (一)两岸经济关系步入深水区,结构性问题凸显

  首先是两岸政治互信不足构成两岸经济合作的障碍。

  当前两岸政治互信不足,深刻制约着两岸经济合作进程。两岸政治互信不足,台湾方面担心伴随陆资入台投资、陆货入台销售、陆客入台观光,可能会有经济安全甚至“政治安全”之虞,因而对陆资入台资、陆货入台销售、陆客入台观光等大陆经贸政策至今仍然抱持保护主义心态与歧视性做法,使得如前所述两岸在贸易、投资等经贸活动的正常化与自由化进展迟滞,在先导产业、主导产业甚至支柱产业等重要经济与技术领域的开放与合作进展缓慢。

  此外,两岸互信不足,台湾方面对海西、平潭等大陆区域战略规划一直是做泛政治化的解读,并抱持戒备与抵触的心态:一是认为海西等大陆区域战略规划是大陆方面的一种统战策略;二是顾虑台湾与海西等区域的合作将会矮化台湾的政治地位;三是担心台湾与大陆的合作被局限于海西等区域而失去经济意义。这使得有助于两岸整体层面合作进程推进的两岸区域合作,至今未能启动。

  其次是两岸经济竞争性增加了两岸经济合作的难度。

  随着两岸经济发展与结构的自然演变,两岸经济分工已经从过去垂直型分工为主过渡到混合型分工状态,且水平型分工在不断加强,两岸产业结构在不断趋同,互补性(产业间分工)在不断下降,竞争性(产业内分工)在不断增强。目前,两岸经济体不仅在两岸市场上存在竞争性,而且在国际市场中的竞争性也在不断强化。

  在大陆市场上,现阶段两岸不仅在商品市场竞争日益激烈,在资本、人才与技术等要素市场的竞争也开始显现。以商品市场为例,随着大陆产业结构的演进,两岸在商品生产结构上不断趋同。两岸商品市场的竞争不仅体现在先前农工原料上,而且主要体现在部分加工产品上,如电机设备及其零件、机器及机械用具、光学照相仪器及器具等。

  两岸经济体在国际市场上也存在竞争,而且呈现此消彼长的局面。两岸在国际市场上相互竞争与替代的产品,先前主要涉及成衣、鞋类等属于劳力密集型以及技术层次较低的轻工业消费品,当前主要涉及电子、电器、电机与光学制品等出口产品。两岸出口商品在美国、日本的市场占有率的变化一定程度上反映了两岸经济体在国际市场的竞争态势(参见图1)。

  两岸经济体间的上述竞争性态势,一方面制约着两岸经济关系的和谐发展,相应提出了两岸制度性合作与协调的必要;另一方面无疑也成为两岸合作与协调的一个制约因素,增加了合作与协调的难度。[5]

  再次是利益分配复杂性制约两岸经济合作协商进程。

  两岸经济的竞争性本身也代表着两岸之间存在经济合作的利益分配问题。即便在两岸各自内部,不同利益群体的利益也会因推行某一合作政策而受到不同的影响。例如,减免关税进口对内部生产者有竞争性冲击,但内部消费者会因进口产品价格下降而受益;开放境外资金进入会有助于增加就业,但对同行的内资可能有竞争性冲击;开放境外观光客进入会有助于内部的旅游业者,但可能会冲击到内部观光客的观光旅游品质。显然,两岸经济合作中利益在两岸之间分配关系的复杂性,以及在两岸各自内部不同群体之间分配关系的复杂性,也使两岸经济合作的难度以及ECFA后续协商的难度相应提高。[6]

  图1 两岸出口商品在美、日进口市场占有率变动态势图

  注:两岸出口商品在国际市场占有率的变化一定程度上反映了两岸经济体在国际市场的竞争态势。

  资料来源:根据台湾“行政院陆委会”编订的《两岸经济统计月报》第83、181、217、229、239期数据绘制

  (二)台湾方面合作理念有偏差,保护主义严重

  两岸经济关系发展过程中,台湾当局迄今尚未给予大陆WTO会员待遇,对大陆经贸政策没有遵守WTO的“最惠国待遇”原则,表现为如上所述的禁止或过分限制进口大陆产品,禁止或过分限制台商投资大陆,禁止或过分限制陆资入台投资,等等。除此之外,在两岸经济交流合作中,台湾方面存在明显的合作理念偏差,一个主要的表现就是台湾当局大陆经贸政策的保护主义心态严重,影响两岸经贸活动正常化、自由化与便利化及其协商进展。

  在推进两岸经济合作中,台湾方面较多注重自身经济利益,而对两岸共同利益重视不够。两岸经济合作协商谈判中,台湾当局及业者多希望大陆单方面持续“让利”,多向台湾业者开放市场,而不太考虑也须将台湾市场相应开放给大陆业者;比较重视将台湾生产的产品与提供的服务出口销售给大陆,较少考虑与大陆进行生产与经营合作,以整合两岸互补性优势与比较优势,共同提升两岸的国际竞争力,并增进两岸共同利益。

  在推进两岸经济合作中,台湾方面较多注重台湾生产者利益、短期利益与静态利益,而对消费者利益、长期利益、动态利益重视不够。两岸经济合作协商谈判中,台湾方面比较重视贸易合作,而不太重视进行投资、生产、经营、研发合作;希望大陆能够减免关税进口更多的台湾产品,而不太愿意减免关税进口大陆产品;希望大陆多开放服务贸易市场给台湾的服务业者,而不太愿意开放台湾服务贸易市场给大陆服务业者。这种心态与做法,表明台湾当局较多注重台湾企业生产者利益、短期利益与静态利益,而对事关台湾民众消费者利益、长期利益与动态利益的台湾自身市场开放方面,特别是两岸产业对接合作与整合发展方面,明显重视不够。

  (三)国际及两岸客观环境变化,带来冲击

  现行两岸在国际产业分工与合作模式,导致两岸贸易、两岸投资的发展因国际经济危机、欧美消费市场的衰退而受到较大冲击。2012年,由于国际经济不景气问题,两岸贸易、两岸投资出现增长放缓,甚至低于两岸对外贸易、对外投资的增长。这凸显了两岸在国际产业分工与合作中的现行模式在国际产业分工与国际市场竞争中的不利一面,迫切需要调整两岸在国际产业分工与合作中的模式。

  此外,大陆经济经过长达30年的持续高速发展,目前正在经历多个层面的转型发展,必然对两岸经济关系发展特别是大陆台资企业产生相应影响。一是生产要素投入层面的转型与影响。当前大陆经济发展正在从粗放型发展向集约型发展转型。在引进外资方面,体现为从过去的招商引资到现在的挑商选资,显然会冲击到粗放型生产经营的台资企业,冲击到许多科技含量不高的中小台资企业。新形势下,台资企业需要走集约化生产经营道路,需要调整两岸产业的分工格局,进行研发、生产与营销等业务的重构与战略整合。二是市场需求拉动层面的转型与影响。当前大陆经济发展正从外需拉动发展为主向内需拉动发展为主转型,从过度依赖公共投资拉动发展向更多依赖民间投资、消费需求拉动发展转型。在此过程中,台资企业将面临新的投资与合作机会,需要转向内需市场。三是产业结构层面的转型与影响。当前大陆经济发展的产业结构正在从工业化向后工业化发展,一方面会冲击到先前的制造业台资企业,另一方面服务业方面将带来新的投资与合作机会。四是效率与公平层面的转型与影响。当前大陆经济发展正在从先前的效率优先、兼顾公平向缩小收入差距、构建和谐社会的方向发展,将导致劳动力成本的上升,冲击到劳动力密集型产业的台资企业;但与此同时,大陆内需市场将进一步成长,将为台资企业带来新的投资与合作机会。

  三、对两岸经济关系深化发展的路径思考

  当前两岸经济关系发展面临上述问题与环境,表明推进两岸经济关系深化发展,有必要相应调整两岸经济合作的理念、拓展两岸经济合作的领域、开辟两岸经济合作的路径,重点是要推进两岸产业对接合作与整合发展。

  (一)需要调整两岸经济合作的理念

  第一,推进两岸经济合作,应以厚植两岸共同利益、形成两岸经济共同体为导向,以积极开放、平等互利为原则,不宜过分强调单方利益。如此,两岸共同利益才能不断增进,两岸经济合作才能持续发展,也才能形成经济上相互融合与一体化发展格局,从而才能巩固和深化两岸关系和平发展的经济基础,才能更有助于共同观念乃至国家认同的形成。事实上,只有相互开放,才能充分整合两岸经济的互补性优势与比较优势,才能扩展和深化两岸经济关系;从长期上看,只有在两岸共同利益不断增进的基础上,两岸经济合作才能持续推进,合作双方也才能持续获得自身经济利益。

  第二,两岸经济合作应以宏观整体利益为依据,不宜仅以企业生产者利益为依据。如此,一方面才能切实并及时推行总体上利大于弊的经济开放政策,以推进两岸经济合作,另一方面也才能让两岸经济合作的成果惠及两岸社会各界,特别是广大的两岸基层民众,以有助于经济社会的均衡发展。

  第三,两岸经济合作的推进,应兼顾长期利益与短期利益、动态利益与静态利益,而不宜仅以短期利益与静态利益为依据。如此,才能推行总体上利大于弊的两岸经济合作政策,进而也才能整合发挥双方互补性优势与比较优势,在获取短期利益与静态利益的同时,培育并提升可持续的国际竞争力,以有助于经济社会的持续发展。

  (二)拓展两岸经济合作的领域

  基于减免关税与减少非关税壁垒的贸易合作,虽然有助于各自现行产业的增资扩产,进而增加GDP、薪资与就业,但无法充分整合运用两岸互补性要素与比较优势。两岸互补性要素与比较优势的充分整合运用,需要在投资、研发、生产、经营合作中实现。因此,新形势下两岸经济合作,应基于上述合作理念,围绕提升两岸产业在国际分工与合作的地位,以及培育并提升可持续的国际竞争力,在贸易合作的基础上,通过产业投资准入政策的相互开放,积极推进两岸在投资、研发、生产、经营等经济活动领域的合作,重点是要推进两岸产业对接合作与整合发展。

  (三)开辟两岸经济合作的路径

  当前推进两岸经济合作的主要政策措施是推进两岸经贸活动自由化。经贸活动自由化是一个漫长过程,需要探索切实可行的途径与措施,化解经贸活动自由化过程中可能产生的各种不利冲击、摩擦与矛盾,增强两岸的互信与共识,从而在确保成本与风险最小化的同时促进两岸经贸活动自由化快速并稳健发展。一个可行的路径就是,在两岸整体层面通过ECFA等协议推进一定程度的自由化的同时,在有条件的两岸区域层面(例如大陆的特殊经济区与台湾的自由经济示范区)先行先试较高程度的自由化,为将来两岸在整体层面推进这种较高程度的自由化探索经验,累积互信,并构筑必要的经济、社会和政治基础与动力[7]。也就是说,两岸经济合作宜同时从两岸整体层面与两岸区域层面推进,在有条件的两岸区域层面行先行先试。

  (四)推进两岸产业对接合作与整合发展

  当前两岸经济合作重点是要推进两岸产业对接合作与整合发展,包括完善产业对接合作的机制,拓展产业对接合作的领域,提升产业对接合作的层次,优化产业对接合作的模式。

  第一,健全产业对接合作的机制。

  两岸产业对接合作以往主要是在民间力量、市场机制的作用下进行的,存在着产业投资准入政策扭曲、产业规划未对接、产业政策不协调等问题。新形势下,两岸当局应积极建立彼此之间的产业投资准入政策开放机制、产业规划对接机制、产业政策协调机制,携手合作,充分发挥“看得见的手”的作用,以引导和促进两岸产业对接合作与整合发展。

  第二,拓展产业对接合作的领域。

  两岸产业对接合作以往主要侧重于制造业,并以劳动力密集型制造业为主,这有其历史的必然性与正确性。但随着两岸产业经济发展的演进,海峡两岸都在鼓励发展服务业与新兴产业,而且,台湾产业对外转移也在进入以服务业为主的时代。因此,新形势下的两岸产业对接合作,不能局限于制造业,应向新兴产业与服务业拓展,逐步实现两岸产业的多面向对接合作。在两岸制造业对接合作中,应逐步转向资金、技术密集型产业,强化大陆的支柱产业与台湾的优势产业的对接合作。

  第三,提升产业对接合作的层次。

  两岸产业分工与合作目前以产业间分工、产业内垂直分工为主,主要体现为台湾接单或上游基地——大陆中下游组装制造基地——最终产品出口国际市场的模式,使得两岸贸易、投资发展,因国际经济危机、欧美消费市场的衰退而受到较大冲击,也使得两岸主要居于低附加价值环节。这也有其历史必然性。随着大陆内需市场的逐步兴起与开拓,新形势下两岸产业对接合作宜瞄准大陆内需市场,在巩固加工制造环节优势的同时,逐步迈向研发设计与市场营销环节,并共建品牌与标准,共同提升两岸在国际产业分工中的位置,共同提升两岸产业的国际竞争力。

  第四,优化产业对接合作的模式。

  现阶段在大陆的台资企业以独资经营为主,与大陆当地企业合作松散。这也虽有其历史必然性,但这种模式不利于两岸企业相互学习、共同提高与融合发展。随着大陆内需市场的逐步兴起与开拓,随着台湾开放陆资入台投资,新形势下进一步深化两岸产业对接合作,应着力于两岸产业在两岸的分工布局与整合发展,应通过政策引导两岸企业互相参股、合作研发、相互协作,形成相互融合与高度紧密的发展格局。

  注释:

  [1] 商务部台港澳司:《2012年1-12月大陆与台湾贸易、投资情况》,http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/fuwzn/diaoca/201301/20130100016608.shtml。

  [2] 台湾“经济部国际贸易局”:《货品分类及输出入规定》,https://fbfh.trade.gov.tw/rich/text/indexfh.asp。

  [3] 台湾“经济部投资审议委员会”:《2012年12月核准侨外投资、陆资来台投资、国外投资、对中国大陆投资统计速报》,http://www.moeaic.gov.tw。

  [4][7] 唐永红、林高星:《两岸ECFA下海峡西岸经济区对台先行先试问题探讨》,《亚太经济》2011年第6期。

  [5] 台湾“行政院陆委会”:《两岸经济统计月报》第83、181、217、229、239期。

  [6] 左功叶、王建民:《海峡两岸经济合作机制建构主要障碍问题的探讨》,《台湾研究》2011年第2期。

  

  

  (责任编辑 王建民)

  

  

  (上接第23页)

  第三,台湾在开发人民币计价金融商品和人民币回流方面有优势。虽然2012年国际上以人民币进行交易的数额骤增近3倍,选择人民币作为收付工具俨然成为国际潮流,但目前人民币在区域内和国际上还没有被普遍接受,一个重要原因是其投资渠道有限,离岸市场规模不大,在岸市场则处于基本封闭状态,资本项目管制。因此,大陆一面努力建立人民币离岸市场,2012年跨境贸易人民币结算业务累计为2.94万亿元人民币,较上年增长了41.3%;同时资本项目的开放正在以前所未有的方式进行,包括人民币外商直接投资(RFDI),人民币境外合格机构投资者(RQFII),人民币计价交易所买卖基金(ETF)拓宽了人民币的回流机制,而资本项目流出的渠道则包括人民币对外直接投资(RODI)和人民币合格境内机构投资(RQDII)等,如果顺利,人民币资本项目可兑换有望在2016年之前实现。

  顺应大陆的政策需要,台湾可以在人民币离岸市场建设与人民币回流方面扮演独特角色。作为重要的人民币回流渠道的RQFII,香港是2011年才开放,目前累积额度为2700亿元,而2013年台湾一次就获得1000亿元的仅次于香港的高额度。有了这个额度,台湾的人民币存款就能通过股票、债券、基金等多种渠道回流大陆,台湾金融机构可借此创造出更多的人民币金融商品。从香港的情况看,现阶段境外人民币资产还比较缺乏吸引力,台湾如能切入这一领域,发挥人民币计价金融商品的研发优势,将有助于台湾建成人民币离岸中心。

  

  

  注释:

  [1] 《两岸货币互换协议央行盼年底签》,台湾《联合报》2013年3月19日。

  [2] 《发展具两岸特色之金融业务计划(核定本)》、《金融服务业发展方向及计划(核定本)》、《股市提振方案(核定本)》,台湾“金融监督管理委员会”网站:http://www.fsc.gov.tw/。

  [3] 《黄金十年愿景(核定本)》,2012年7月,台湾“行政院”网站:http://www.ey.gov.tw。

  [4] 《塞国启示:金融业不是越大越好》,台湾《自由时报》2013年4月1日。

  [5] 《发展金融中心:台湾还差得远》,台湾《经济日报》2013年4月1日;《台湾金融离大还很远》,

  台湾《中时电子报》2013年4月1日;《台湾可做国际金融中心》,

  台湾《中央日报网络报》2013年3月7日。

  [6] 胡胜正:《后两岸货币清算时期》,台湾《台湾银行家》2013年4月号,第6页。

  [7] 台湾“中央银行经济研究处”编:《金融统计月报》2013年第1期,第3页。

  (责任编辑 王建民)

  

  

  台湾研究?政治

  2013年第3期

  试论“台湾主体意识”的形成、

  特性及与“台湾意识”之异同

  王建民

  “台湾主体意识”与“台湾意识”有所不同,是一种“自上而下”的人为建构的一种更强调台湾主体性、台湾价值、台湾利益、台湾优先的一种社会政治意识,也是具有某种程度的“台湾国家化意识”。其对当今台湾社会的主流价值的深刻影响所及,直接牵动着台湾岛内政治与两岸关系发展。

  一、“台湾主体意识”的概念与形成

  “台湾意识”是自发生产的,是历史演变过程自然形成的,但“台湾主体意识”则不完全如此,在很大程度上,是人为建构的,是从执政当局强调要坚持台湾的主体性及走“台湾主体意识路线”后,逐渐演变为台湾社会的一种主流意识即“台湾主体意识”。

  对于“台湾主体意识”的起源,有不同观点。有学者认为台湾早就有主体意识,可以追溯到抵抗荷兰人的郭怀一事件、抵抗日本人的莫纳鲁道、林爽文事件甚至还有抵抗日本割地成立的台湾共和国[1]。只是这种认知与观点无法获得普遍认同,当时的抵抗运动不能称为“台湾主体意识”。有更多学者认为最早提出“台湾主体意识”概念的是日本的台籍历史学家戴国辉教授[2]。戴教授的本意是鼓励台湾人在精神上、思想上不但要摆脱日本殖民帝国主义的枷锁,同时也要摆脱国民党的意识形态,做一个真正独立思考的自由人,但民进党把主体意识、台湾意识无限上纲,极度窄化,变成狭义的台独意识[3]。戴教授的概念只是讲台湾人的“主体性”,尚没有使用“台湾主体意识”的概念。1999年出版的《台湾意识与中国意识》一书中,郭正亮发表了“台湾主体性的辩证”,仍没有使用“台湾主体意识”概念。2004年,台湾大学王晓波教授发表的“中国是台湾人民不可剥夺的权利——台湾人民主体性的统一论”,提出“台湾主体性的统一理论”由三部分组成,主要是批判“台独论述”,从台湾人民的角度建构两岸的统一论述,其中也没有提到“台湾主体意识”[4]。

  “台湾主体意识”不仅已成为今天台湾社会重要的价值取向,而且成为学术界研究的热点问题之一。许多学者追根溯源,探讨“台湾主体意识”的起源与来由,但常常将“台湾主体意识”和“台湾意识”的起源与两者的概念混为一谈,无法准确把握“台湾主体意识”的真正要意。事实上,今天我们讲的“台湾主体意识”不是理论上的学术概念或理论探讨,而是有特定内涵的,是在特定复杂社会历史条件下出现与形成的,既有客观孕育的社会基础,也是特定人士、特定政党竭力推动建构的社会思潮的产物。

  “台湾主体意识”核心其实就是认同台湾为一个现状独立的主权国家。其出现与形成以及受到广泛关注与讨论,始于民进党执政之后,即20世纪初开始形成。“台湾主体意识”是在以李登辉为首的“台独”分裂势力倡导与主导下,由一批“台独”学者人为建构,再通过民进党执政当局的宣扬与政策推动逐步形成的。

  依目前所掌握的资料,“台湾主体意识”概念是主张“台独”的李登辉首先提出的。台湾的苏嘉宏教授撰文指出,“李登辉开始公开提出‘台湾主体意识’”[5]。2003年10月,李登辉表示,台湾长期遭受外来政权统治,接受殖民化教育,一直未能建立主体性的意识。他进一步表示,解严后虽然逐步建立民主自由政治、社会体制,也由人民直接选出台湾人“总统”,但教育、文化仍然未脱离“大中国思想”宰制,也有不少人仍抱持强烈的“大中国意识”,导致台湾意识形态对立,政党恶斗不断,政局动荡不安。因此,未来必须透过“台湾正名”,让国际认清“中国是中国”,“台湾是台湾”,久而久之,台湾才有机会在世界舞台,并透过教育、文化,培养人民“台湾主体意意识”,才能迈向“正常国家”[6]可见,“台湾主体意识”是针对“大中国意识”而提出的,目标是通过“台湾正名”实现台湾的“法理独立”(即建立所谓的“正常国家”)。同年11月,李登辉进一步表示,“现在更重要的是要让台湾主体意识深入人心,也是未来必须努力的目标”。2004年,李登辉组织“台独”学者编纂“愿景.台湾”系列丛书,宗旨就是“提升台湾的主体意识,确立对台湾国家的认同”。其中一本书就是《台湾主体性的建构》,由李永炽、李乔、庄万春、郭生玉等“台独”学者撰写,提出台湾“切离中国,独自走自己的主体之路”,强调“台湾意识逐渐取代中国意识,成为台湾民意的主流”,“台湾要主体化、一体化,必须‘去外来化’”。同时该书认为1990年后,台湾经过政权的“本土化”、制度的“民主化”,逐渐形成有别于中国大陆的新制度与新政权,人民有了新的生活方式,带来了新的价值观,“台湾主体意识”就是这时候萌芽起来的[7]。

  2004年初,陈水扁在“大选”中成功连任后,绿营势力将这次胜选视为“台湾主体意识”的胜利。民进党竞选主要负责人邱义仁在选后当晚就表示,陈水扁胜选的关键原因是,陈水扁在选举过程中抓住“台湾主体意识”的主轴,选举结果也证明,“台湾主体意识”已成为台湾主流价值。2004年,台湾亲绿学者施正锋发表的“台湾主体意识的发展”一文是较早讨论“台湾主体意识”的论文。

  2005年前后,“台独”势力开始大力宣扬“台湾主体意识”,陈水扁公开强调“台湾主体意识路线是我们必须坚持的路线”。陈水扁在2006年“元旦文告”与“春节讲话”中提出,“以台湾为中心的主体意识摆脱了历史的窠臼与政治的教条,发源于2300万人民的对自我的认同、土地的情感,以及命运与共的体验”;“台湾是我们的国家,土地面积3万6千平方公里,台湾的主体属于2300万人民,并不隶属于中华人民共和国,台湾的前途只有2300万台湾人民才有权决定”。2007年4月13日,陈水扁表示,“党内没有路线的问题,台湾主体意识的路线仍是全党同志一致服膺的路线”[8]。

  维基百科对“台湾主体意识”的解释是:“台湾主体意识是台湾一种政治及文化论述,希望透过台湾民族主义的力量,突破中国主义的文化霸权,来建立台湾自身的国家与文化认同。台湾主体性的支持者,如李登辉与民进党,希望由支持台湾本土化运动,形成以台湾为中心的主体意识,来发展出台湾自身的文化”。

  民进党执政八年,采取的诸多政策尤其是“去中国化”、“去中华民国化”、“去蒋化”与“台湾正名”等,都是在建构“台湾主体意识”下推动的“台湾独立”活动。但“台独”人士仍认为陈水扁当局八年做得不够,“2000-2008年时,(民进党)政府要津职务,台湾主体意识者可以上台亮相,但表现平平,没有勇敢直冲,快速的扩张台湾意识力道,着实可惜”[9]。但事实上,民进党执政八年,将“台湾主体意识”置于重要的政治地位,达到一个新的发展高度。

  不过,由于台湾社会政治的多元化,台湾学术界与不同政治派别,对“台湾主体意识”的讨论与分析,则存在不同的观点与主张。绿营与“台独”人士认为“台湾主体意识”,就是一种独立意识,确认“台湾是一个主权独立的国家”,中国大陆是另一个国家。泛蓝阵营认同“台湾主体意识”,但不否定“中华意识”,不认为“台湾主体意识”就是“台独意识”。台湾学界则有不同的观点与看法,没有定论。其中,台湾夏潮基金会董事长宋东文认为,“台湾主体意识”就是,“国家认同,在土地上是台潮金马,或台湾加澎湖,人口2300万人,视中国大陆为另一有特殊历史、文化、血缘渊源,与台湾有重要关系的地区/国家,‘外国’或‘敌国’”。他同时认为“台湾主体意识”不等于“台独意识”,但是“台独意识”的重要基础,只是可接受“中华民国”为国号[10]。可见,“台湾主体意识”与“台湾意识”一样,在岛内出现“一个概念,各自解读”的现象。但不可否认,“台湾主体意识”有多样性与多元性,但核心是强调“台湾主体”与“台湾主权独立”。

  二、“台湾主体意识”是“台湾意识”的集中表现

  尽管“台湾主体意识”与“台湾意识”有所差异与不同,但不可否认的是“台湾主体意识”是“台湾意识”在新的历史条件下的发展与强化,是“台湾意识”的集中表现,但在文化上、政治上、经济上较“台湾意识”更明确、更直接,更强调“自我”、“自主”、“独立”与排他性、“排中国性”。

  “台湾主体意识”较“台湾意识”更具有强烈的“台湾文化主体性”。“台湾意识”的起源与台湾乡土文化、乡土文学的兴起发展有密切关系,最早的争议焦点就是台湾乡土文学是不同于中国文学的台湾独特的文学还是中国文学的一部分。“台湾意识”虽然强调台湾的乡土文化与台湾文化,但还没有上升到台湾文化主体性层面。“台湾主体意识”在文化上则强调台湾文化的主体性、独特性、多元性、融合性以及与中国文化的差异性。尤其是作为“台湾主体意识”建构的“台独”分裂势力,在文化教育上强化“台湾主体意识”,主要表现在从历史、文化、教育、语言等方面,全方位推动“文化台独”,力图切断台湾与中国大陆的文化脐带与联系,弱化岛内民众对中国与中国文化、中国历史的认同,建构“台湾国家史观认同”。在民进党执政八年内,陈水扁在延续李登辉执政后期“独台”文化教育政策的基础上,更全面推动“本土化教育”与“去中国化”的政策。

  “台湾主体意识”较“台湾意识”更强调“台湾政治的主体性”与“政治上的独立性”,即强调台湾的政治自主与独立,强调台湾的主权独立,强调台湾与中国大陆互不隶属及相互独立。当今的“台湾意识”虽然政治性增强,在某些情况下与“台独意识”、“台湾主体意识”接近,尤其是民进党与绿营学者将三者视为同一概念,但在一般民众的认知中,“台湾意识”较中性,较有弹性,政治性并不强,只是解读上有很大差异。为此胡锦涛总书记明确表示“台湾意识”不等于“台独意识”。“台湾主体意识”尽管是“台湾意识”基础上发展起来的,也有不同的认知或解读,但它的形成、发展与台湾主政者的政策推动密切相关,更强调它的政治性与台湾主权的独立性。

  李登辉于1999年首次明确提出两岸是“特殊的国与国关系”后,开始强调“中华民国台湾化”与“台湾主体意识”。陈水扁上台执政后,在政治上极力宣扬“台湾主体意识”,强调台湾主权独立,主张两岸“一边一国”,在政策上全面推动“去中国化”与“台湾正名”运动,均旨在推进“台湾主体意识”的建构与台湾主权独立化的政治进程。

  陈水扁极力推动的“制宪”或“新宪”活动,就是要破除所谓的“大中国意识”与“一中”框架,确立“主权属于台湾人民”的“新主权论述”,让台湾脱离“一中宪法”,在法政体制上成为“一个主权独立、自由民主的正常国家”。为实现这一目标,陈水扁当局全面消除带有“中国”、“统一”标志或象征符号,以“台湾”取而代之,于是拆除“总统府”大楼“三民主义统一中国”标语牌,废除“国统会”与“国统纲领”,废止带有“中国版图”图样的“中华民国国旗”标志的台湾“新闻局”局徽,将军队刊物中《“中国”海军》、《“中国”空军》等刊名中的“中国”两字改掉,将“中国国际商业银行”改为“兆丰国际商业银行”,将军人为“中华民国”生存而战改为“为台湾生存发展而战”,将居民身份证上“中华民国”的领土水印更换为“台湾地图”等等,均是要“突出台湾主体性”,“确保台湾主体性”。可以说,在民进党执政时期,“台湾主体意识”已完全政治化、政策化,甚至“独台化”。

  过去“台湾意识”至多是强调与“中国意识”的不同与差异,不过后来“台湾意识”的核心则逐渐变为“台湾主权独立”。而“台湾主体意识”则明确台湾与中国的主权对等、地位对等。因此,“台湾主体意识”逐渐成为绿营政治势力的政治信仰与政治主张。

  “台湾主体意识”较“台湾意识”更为强调“台湾经济主体性”,即强调台湾经济的独立性与自主性。“台湾意识”初期主要是一种社会意识、文化意识,后来政治意识逐渐成为主流意识,但没有明显的台湾经济独立自主意识。但“台湾主体意识”不同,在强化台湾文化主体性与政治主体性的同时,也特别强调台湾经济的主体性,即为避免两岸经济的相互依存与依赖,使台湾经济发展受制于大陆而更强调台湾经济上的自主性、独立性。

  民进党执政时期,在两岸经济关系发展问题上一直坚持“台湾经济主体性”的原则与政策,导致两岸经贸关系无法获得重大突破,一直无法实现直接“三通”。两岸“三通”本来是一个不涉及政治问题的经济或商业往来活动,但陈水扁当局坚持“无法接受一中原则下的两岸直航”,强调两岸直航,台湾“不能被矮化、边缘化和地方化”,其实就是要彰显台湾经济主权独立,不能在经济上将台湾视为地方政权(不能地方化),而是要与大陆平起平坐与对等(不被矮化)。陈水扁甚至提出,在两岸直航问题上“主权绝不退让”,“公权力运作不受任何侵蚀”、“政府充分主导”等协商条件,核心就是要维护所谓的台湾经济主权。2004年2月,陈水扁强调,台湾在确保“经济主体性”的前提下,将“中国市场看作台湾经济全球布局的一部分”。陈水扁在2007年元旦讲话中进一步明确提出,目前台湾的两岸经贸政策只有“台湾优先”与“台湾主体意识”路线。两岸经贸关系发展中的“台湾经济主体性”意识与思想,也成为蔡英文出任民进党主席后处理两岸经贸关系发展的主要思维与原则。蔡英文在“十年政纲”中提出,“如果只想倚赖无常的善意,把自家祸福系在他人的喜怒当中,势必失去开拓新天地的动能与承担挑战的勇气,更失去宝贵的经济自主性”[11]。这一论述主要是批评马英九当局的两岸经贸政策过度依赖大陆的善意与支持,从而可能失去台湾经济的自主性。因此,“提升台湾的经济自主性”就成为蔡英文两岸经贸政策主张的核心,并作为“十年政纲”两岸经贸的主轴思维之一,提出“台湾应加强产业结构、强化企业管理与产品研发能力,永续台湾的经济自主性。台湾须在全球分工体系中掌握关键性地位,继续保持技术领先,并以此为基础,与中国建立互惠而非让利、和平而非冲突、对等而非主从的经贸关系”。可见,坚持台湾经济的自主性、主体性与对等性,是蔡英文与民进党的两岸经贸政策的核心思想。

  另一方面,民进党不断攻击马英九当局的两岸政策尤其是两岸经济合作政策是“倾中卖台”,或“让台湾主权流失”,或“掏空台湾主权”,均是民进党“台湾主体意识”在经济领域的充分表现。

  从上述的分析可以发现,“台湾主体意识”是一种防御性的社会意识与政治意识,是针对两岸关系发展尤其是两岸经贸关系发展可能对台湾产生重大冲击而提出的一种维持台湾自主性与主体性的自我保护与防范意识。上世纪90年代以后,两岸经贸交流与发展迅速,台湾经济对大陆市场的依赖性增强,台湾当局或“台独”分裂势力担心台湾融入中国经济体系,担心所谓“台湾向中国倾斜”,担心台湾与大陆的和平统一,为此提出要坚持台湾的主体性,自主性,独立性,要与中国(大陆)完全“对等”,就是要强调台湾作为一个“主权独立”的“国家”主体性,以对抗中国作为国家的主体性与台湾作为中国一部分的地方性。

  三、“台湾主体意识”与“台湾意识”的差异性

  “台湾主体意识”与“台湾意识”有何差异或不同,是需要回答的重要问题。

  “台湾主体意识”与“台湾意识”有相同或相似之处,均强调以“台湾为核心”,“以台湾为中心”,强调台湾利益至上,台湾优先,但两者又是不同的,是有区别的,是有差异的。

  首先从时间点上看,“台湾意识”产生的历史较早,主要从20世纪年70代未开始,经过岛内三次学术论战逐步形成的。第一次是1977年前后的台湾乡土文学大论战,争论的重点是台湾乡土文学是否属于中国文学的一部分,是“台湾意识”与“中国意识”关系争论的开端。被称为统派文学家与学者的吕正惠教授曾撰文指出,在同一营垒中战斗的不少作家,称“乡土文学”的“乡土”不是指“中国”,而是特指“台湾”,或者认为“小乡土”有台湾才是真实存在的,“大乡土”的大陆只是“虚幻符号”[12]。有学者认为,台湾岛内“独派”学者将“乡愁文学”归于“中华民族主义”,却将“乡土文学”与“中华民族主义”或中华文化割裂开来,是本土的“台湾民族主义”。第二次是上世纪80年代初期开始的“台湾意识”大论战,也是在讨论“台湾意识”与“中国意识”的关系问题,以及“台湾意识”与“台独意识”的关系问题,其实已变为“统独”之争。国民党本土化政策的推动,“台湾意识”与“本土意识”开始合二为一,排它性上升,政治性增加。第三次是上世纪90年代中期开始的“认识台湾”历史教课书引起的“台湾史”与“中国史”关系问题的讨论,逐渐形成“独派”历史观与统派历史观的大论战,即“中国作为国家主体性”与“台湾作为国家主体性”的斗争[13]。三次论战的核心或主轴是“台湾意识”与“中国意识”关系问题或台湾与大陆关系的定位问题。

  “台湾主体意识”则出现较晚,始于20世纪90年代中期,逐渐受到关注并广泛讨论则是新世纪以来的事情,是民进党上台执政后大力宣传与培育的结果。“台湾主体意识”是在“台湾意识”基础上建立与发展起来的,而且逐渐取代了“台湾意识”。目前海峡两岸学术界主要讨论与争论的是“台湾主体意识”而不是“台湾意识”。台湾岛内已普遍认为“台湾主体意识”已成为当今台湾社会的主流意识,而不再讲“台湾意识”成为台湾社会的主流意识。

  其次,“台湾意识”的内涵较“台湾主体意识”更广、更宽;“台湾主体意识”的内涵则较“台湾意识”更明确、更具体。“台湾意识”的直接含义或初始含义是一种地方意识,初期具有明确的台湾乡土情结与乡土意识。尽管后来,“台湾意识”的发展出现变化,尤其是不同政治势力或学者解读出现差异,绿营强烈强调它的“独立意识”,蓝营则强调“台湾意识”与“中国意识”的差异,大陆则强调它的地方意识与文化意识,但是事实上,“台湾意识”的形成过程中融合了包括复杂的乡土意识、省籍意识、悲情意识、反抗意识、出头天意识(当家作主意识)、认同意识、政治意识等,而“台湾主体意识”则更强调台湾的“主体性”、“自主性”、“独立性”,更具针对性,政治意识更明确,更强烈。

  再次,“台湾意识”与“台湾主体意识”的形成与发展过程是不同的。“台湾意识”是历史发展中自然形成的,是大陆与台湾关系或海峡两岸关系历史发展演变的结果,是“自下而上”形成的,即先有民间的“台湾意识”,再有当局的“台湾意识”政策。“台湾主体意识”尽管也有台湾社会历史发展背景,但更重要的是李登辉、陈水扁执政时积极推动倡导相关政策的结果,是在特定历史条件下(两岸关系对立与紧张,“台独”活动高涨,甚至“台独”势力掌权与执政)人为建构的,具有很大的主观成分,更多的体现出政党或政治人物意识形态色彩,是“自上而下”建立起来的,具有明确的政治目标与意图。尤其是台湾当局将“台湾主体意识”作为执政的重要战略目标,采取一系列的文化、教育、经济、政治等措施,强化“台湾主体意识”,进而让“台湾主体意识”成为一种普遍性的民众意识或社会意识。

  最后,“台湾主体意识”在台湾社会政治意识观念上更易被台湾民众接受与认同。“台湾主体意识”较“台湾意识”在政治含义上更直接,更明确,更强调与维护台湾的自主性或主体性;相对政治目标更明确的“台独意识”,“台湾主体意识”则更有柔性与弱性,没有“台独意识”那样张扬与激烈,因此更易获得台湾民众接受与认同。在这种情况下,“台湾主体意识”也更具迷惑性,更具欺骗性,进一步阻碍了台湾内部“中国意识”与“中国认同”的存在与发展。要特别强调的是,在当今台湾社会政治认同上,“台湾主体意识”与“台湾意识”、“台独意识”的内涵逐渐趋于一致,没有本质的差异,只有概念上的不同与学者解读的不同,这是需要进一步深入研究与分析的重大课题。

  

  

  注释:

  [1] 杨艾俐:《选择永远维持现状之因》,台湾《旺报》2012年2月6日,C7版。

  [2] 戴国辉教授所提出台湾人该保持的主体性,并非当前所讨论的“台湾主体意识”的概念。

  [3] 武之璋:《台湾主体意识——台湾意识评议》,台湾“联合新闻网”博客,blog.udn.com/jasonwu0211/1326313,2007年10月26日。

  [4] 王晓波:《中国是台湾人民不可剥夺的权利——台湾人民主体性的统一论》第13届海峡两岸关系研讨会学术论文,2004年8月。

  [5][8] 苏嘉宏:《台湾应有超越“台湾主体意识”的积极论述》,香港《中国评论》月刊2007年7月。

  [6] 杨毅州、韩晨:《台湾“总统”选后社会新思潮研究》,全国台湾研究会(编)《两岸关系研究报告(2004-2005)》,九州出版社2006年9月第1版,第74-75页。

  [7] 章念驰:《“台湾主体意识”辩析与构建新型的两岸关系》,香港《中国评论》2006年第6期。

  [9] 林玉体:《台湾主体意识的延续与发展》,台湾《新世纪智库论坛》,第44期,2008年12月30日。

  [10] 宋东文:《“台湾主体意识”对两岸关系的制约影响与预测》,全国台联于2005年3月在安徽省举办的“第十二次台湾问题论坛”论文。

  [11] 《十年政纲》,蔡英文竞选办公室,www.dpp.org.tw。

  [12] 古远清:《略述岛内统派文学家的“中国意识”》,《台湾周刊》2008年第7期。

  [13] 1997年6月,新党“立法委员”李庆华首先发表《我对“国中”认识台湾教科书的质疑》一文,逐步在台湾学界与政界展开关于认识台湾历史教科书的大辩论。李理:《“去中国化”的台湾中学历史教科书编篡》《台湾研究集刊》2008年第2期。

  (责任编辑 毛仲伟)

  

  

  台湾研究?经济

  2013年第3期

  台湾有机农业发展特点与启示

  陈 彤作者为福建社科院亚太经济研究所副研究员,《亚太经济》“国别经济”栏目责任编辑,民建福建省委会农业委员会主任。

  当前全球掀起的生态文明浪潮体现了全球生态安全的责任,其核心在于探索低碳环保的人类发展与自然生态和谐共存的发展道路。绿色化、服务化、高端化、信息化是生态文明的时代特质,对于生态可持续性的研究在系统维护和产业发展两个维度向操作性领域探索和深化着。

  全球有机农业运动践行近半个世纪。台湾继日本发展环境保全型农业之后,在1980年代提出发展有机农业体系,鼓励有机生产和消费,并以规范有序的进程全面推展有机农业,其间的“得”与“失”反映出政策环境导向与经济发展诉求之间的博弈选择。

  〖BT3〗一、台湾有机农业发展历程与特点

  台湾推行有机农业体系始于上世纪80年代中期,到90年代中期台湾各地区农业改良所开始全面介入其中,并推动有机产业的市场化,各地农业改良所和有机农业协会在为农户提供技术咨询和培训服务等方面发挥了重要作用。目前,有机生活理念、安全消费规制和意识已经渗透到台湾社会生活和农业全产业链的各个领域,环境保育、有机生产规范、休闲农业和在地化精品消费构成了台湾有机农业发展的独特风景线,并实现了制度化和常态化。

  法规护航是一项制度成功践行的保障。1997年台湾颁发《有机农产品标章使用试办要点》,落实有机农业认验证制度;1999年公告“有机农产品生产基准”、“有机农产品验证机构辅导要点”、“有机农产品验证辅导小组设置要点”等规定,进一步规范有机农产品生产;2003年实施“有机农产品验证机构资格审查作业程序”等,辅导及推动有机农产品验证制度化;2006年公告CAS有机农产品品质规格标准、标示及标章使用规定,扶持“优良农产品(CAS)”、“农药检验合格证(GAP)”、“观光农园”、“优质米”和“安心蔬菜”等一批诚信标章,以认证品牌化推动有机消费;2007年实施“农产品生产及验证管理法”,并颁布实施“进口有机农产品及有机农产加工管理办法”;2009年实施“有机农产品有机农产加工品验证管理办法”,并重新修订“进口有机农产品及有机农产加工管理办法”。由此,形成内外统一、全覆盖、可操作性的有机农产品认证法律法规制度体系。在此基础上形成的有机农业认证体系责任明确、层级分明、操作指导性强,岛内生产规范与进口认证并轨(见表1)。

  台湾有机农业发展首先是由政府主导推动的。政府透过总部设在台北的“农训协会”对合作社进行辅导,“农训协会”提取合作社盈余的5%作为会员会,开展合作社干部训练,提供行情和行业分析等服务,是集政策宣导、培训推广、应用研究于一身的社团组织。同时,农会和农业改良所在台湾农业推广体系里担当着重要角色。新技术推广比如产业转型和精英农民培养,以及农民教育(包括标准执行和理念培养),主要是经由它们来执行的。政府通过在农村推行”四健”教育和生态休闲产业,引导农村生活观念的转变和农业产业转型,循序推进有机种植。

  在有机农业发展初期对于验证机构的扶持和申请农户的高补贴是政府扶持有机农业产业成长的重要措施。台湾在2001年开放民间机构从事有机农产品验证,农户申请有机验证的实际费用很低。台“农粮署”对通过有机认证的农户的补助款项,包括验证过程所需之水质及土壤检验费每件4400元新台币(下同)、产品检验费每件6300元和验证费每户最高20000元,并核发每公顷5000元奖励金,[1]累计高达35 700元,补贴额度近30%。

  〖BT7〗表1 台湾有机农业认证体系

  〖HT5”H〗

  〖BG(!〗〖BHDFG1*2,FK34mm,K63mm,K50mmF〗

  认证体系流程〖〗

  负 责 机 构〖〗

  责 任 体 系

  

  

  审核机构

  验证机构

  辅导与监管体系

  进口认证体系〖〗〖ZB(〗

  “农委会”〖〗

  专注于制度建立

  〖BHDG3〗

  民间组织

  (以第三方认证为主)〖〗

  建立认证操作制度

  受理有机农户有机农产品验证

  1.“农委会”下属

  有机农产品作物验辅小组

  2.农业改良所〖〗

  制订有机作物生产规范,辅导有机农户办理验证、核发标章、建立农业区隔

  监管验证机构的专业执行情况,辅导建立民间验证机构,并在农场或市场上抽样筛检

  “农委会”及其认证的岛内验证机构

  〖〗

  有机农产品进口依规定公告全岛或通过专门验证审查,同时积极与国际接轨,与瑞士、智利、墨西哥、阿根廷等国家订立互认协议

  资料来源:根据相关资料整理。

  台湾有机农业运动政策在不同阶段跟进调整。目前,台湾正在以“三品”农业代替“三生”农业,提倡品种更新、品质认证和品牌建设,尽管政府的政策在乡村宣讲力度有限,对“三品”农业的认识还主要停留在政策和学术的层面,但理论和政策层面对于农村生态保育的要求上升到品质加强的高度,已然是一个进步。

  经过20年时间稳步推进,有机农业规范体系的践行成效已然彰显。由于“一乡一品”在台湾推行后遇到作物连作瓶颈,土地休养生息的诉求使得作物轮作休耕制度得以推广并走向常态化。2004年,台湾最生态的农业与旅游大县花莲县的农业局首先提出“无毒农业”口号,并且颁行了地方的“无毒认证”。果蔬“花莲无毒”MARK认证大约需要10几万新台币,主要是针对土壤检测和水源检测认定,其他农产品以市场检验为准进行质量安全监管。

  台湾农业“无毒化”是一场全民参与的运动,还带动了部分宗教团体与企业如慈济参与到建设有机示范农场。因此,台湾有机农产品栽培面积迅速增长,从2001年898公顷到2005年1335公顷,成长将近50%,并在2001-2010年10年间增长了近4倍。尤其在2007年台湾实施《农产品生产及验证管理法》,和2008年马英九上任提出50年内让台湾成为“无毒农业岛”之后,管理部门力推“CAS台湾有机农产品”标章,尤其以法律规范和持续的公益广告配合推广CAS有机标章,教育消费者辨认有机标章的真伪,营造全民有机氛围。[2]之后的2008-2011三年间,台湾有机农产品栽培面积翻番,发展到4123公顷,占全台耕地面积的0.5%。[3]

  农会是标章和规范推行的主力。1994年,台湾政府通过农会系统推出“CAS吉园圃安全蔬果”标章,类似大陆的“绿色农产品”标识。在标章规范建设初期的2年到3年内政府会全力补助和辅导,之后就主要靠农会来投入。农会会协助产销班申请和办理“吉园圃”,农友的大部分农产品也会交由农会统一收购运销到台北果菜市场,农会配合果菜市场对每批次农友产品进行编号,由编号可以追溯到具体生产者,果菜市场再抽检,发现不合格产品则重罚农会,取消其该项农产品的整体进场资格。因此,农会高度重视上市前的农产品自控检验环节,大都配备有农产品快速检测设备,一旦检出违规添加剂就退货不予进场。“农委会”每年也会对“吉园圃”资格进行一次抽检,保证监管的持续性。处罚的规定包括:对于抽检不合格产品立即取消有机资格并下架处理;对于使用违禁化学物质的,罚款3到15万元;多次擅自使用有机产品标章最高可罚100万元,并且依据犯规情节严重程度,对外公布农场身分;对于擅自使用有机产品标章的累犯业者,最高罚100万元。

  “CAS吉园圃安全蔬果”标章推出的目标还在于鼓励农场规范使用农药。台湾农药实行许可专卖制度,规定不同的作物使用相应的特定农药品种,农药不能混用或者作其他使用,否则重罚,由此在源头研发到下游使用规范这两个关键点控管农药安全。目前,台湾对农药种类的使用已经进入强制执行阶段,并正在酝酿引入“公共危险罪”,将监管执法从行政层面提升到司法层面。

  〖JP3〗台湾严格对标章和规范的管理还体现在对进入卖场的农产品实行产地证明和生产履历登记制度。产地证明相当于大陆的地理标志认证,基本是不收费的,或者仅仅收取工本费,但要求农产品及其加工产品在包装上注明生产者姓名、电话或入场编号,消费者可以通过网路查询追溯。生产履历登记制度适用于量产大的农产品。

  总之,台湾农产品质量监管是一个起于生产资料与生产管理规范止于政府关键控制点监管并奖罚分明的体系。其特色之一是消保制度。台湾每个县政府都设有消保官,配合“消费者文化基金会”对农产品进行抽检后通过其官网和新闻媒体发布,不合格农产品接着会有卫生单位介入调查,核实后开出罚单。监管的另一个特色在于认证标识等级细。比如有机农产品,分为全有机级和准有机级(主要是多年生果树、茶树),并进一步设计出一系列的标章族,细化特定内涵,以方便消费者识别。

  在完善了有机农业政策体系之后,台湾当局政策扶持的重点放在了辅导有机观光休闲农业并吸引年轻人回乡创业上。观光休闲和有机农业结合成为共赢模式,也使得有机生活理念迅速践行到大众生活里面,推动农业有机化运动的普及与深入发展。

  转型休闲农业和鼓励在地化精品消费主要是针对乡村型农会而言,政府鼓励和引导发展生产、加工、服务一体化的休闲旅游事业,通过延伸农业产业价值链,在有限的量产下提升农产品品质和农业经营收益。1996年,台湾修订完善《休闲农业辅导法》,就从业资质、土地利用和服务标准等进行法律规定,并对休闲农业设施建设进行扶持补贴,法律和财政的支持大大推进了休闲农业的规划和发展。2006年,台湾农委会针对年轻人推出“农业漂鸟”计划,根据“农委会”“精致农业”方案选定较具有前景的有机农业产业,如保健植物、设施蔬菜、热带果树、种苗、酪农、养猪等设定课程,参加“农业短期职业训练”30天的职训可领取相当于法定基本工资60%的10368元生活津贴,对于确定投入经营的学员还会提供创业低利贷款。此外“台湾好行”观光线路的规划推行也有效培育了乡村休闲生态旅游市场。

  台湾最早的规模化有机种植始于1993年花莲农改场在富里乡罗山村推动的有机稻米种植。2004年,通过民意表决,全村稻田成为有机农村的示范地。发展到2007年,成为全台第一个“有机村”,即所有农业活动都符合有机认证。有机产业带动了生态旅游转型实践,民宿、农村体验、各项农产加工品试制等业务带来的增值收益及其示范效应,带动了更多乡村加入到有机休闲事业中来。转型休闲产业必然注重生态品牌,休闲观光教育也因此注入了生态保育的理念。比如花莲力川农场,从2003年开始转型餐厅和水产养殖体验池,开办展示馆、导说和生态之旅服务,原本是当地养殖主业的养猪业因为此淡出休闲产业链,经过10几年创意,企业化经营,规模化养殖,每年产值过亿。

  本地化是因台湾农产品量产有限的现实而探索出来的台湾模式,在地精品化特产与休闲产业结合,既保育了生态也发展了农业产业链提升了农业附加收益。在玉井乡农会拓展休闲产业成功开发冰馆业,2011年开了3家,到2012年加盟了3到5家,产品供不应求,冰馆业已经从在地化走向全岛。“玉井芒果”注册成为知名品牌,玉井乡成为著名的观光休闲地区。各地农会通过举办特色文化节推展有机休闲事业。

  农会还举办讲习班教育和辅导农民如何进行采摘开放解说和游客的采摘体验流程教育,由此吸引了青年回乡加盟休闲事业如观光果园、农村会所等。昔日自然生态较好、欠开发的南庄乡,现今的“桂花园”乡村会所、“南庄晶华”五星级民宿、巴巴坑道创意主题旅游,乡村自然生态加上现代创意理念,休闲产业的发展与生态之美紧紧相扣。

  二、对中国大陆生态农业和农村生态文明建设的启示

  台湾的有机农业运动通过逐步推广和扩大有机农庄和有机农场规模,进而鼓励转型休闲农业和民宿旅游,实现了农业产业链的延展和价值链的增值,既保育了农地环境,又增加了农民收入,休闲观光产业带也使得乡村环境更加整洁美丽,人文气息和自然景观相得益彰。倡导生态农业和美丽乡村建设,以生态文明统领城镇化建设,方能造福农业和农村。台湾有机农业运动的经验和理念,对大陆生态农业和农村生态文明建设有重要启示。

  (一)以有机农场的推展修复农地环境自保育功能。

  台湾通过鼓励和扶持有机农场发展修复基于农地自洁功能的农村生态,进而采用先进的农地耕作制度实现农地环境自循环化,通过调整农业产业的空间格局全面推广循环型农业体系,推广立体循环种养,提高有机农业经营收益。

  大陆已经制定出”三品”农业的行业标准和规范,可以基于此以及“三品”产地环境监测,透过”三品”农产品龙头企业带动农业合作组织和农产品标准化基地对接农户,推广无害化农业技术,减少农药、化肥、农膜、生长素等化学品投入对农地环境的危害,同时借鉴台湾休耕轮作制度化的做法,立法改进农业耕作制度,借鉴花莲力川农场的立体循环经营模式,提高土地产出效能和自循环功能,进而通过合理安排农作物种植和土地养护周期,促进农地环境自保育。

  (二)以在地化精品和休闲农庄引领农业产业价值链增值。

  台湾的休闲农庄规模不大,却都是匠心经营,是在有限的量产之下坚持精品化路线来带动农产精品和休闲事业的拓展。可见,休闲农庄的发展重在创意和乡村特质,不必一味追求规模,不可以用短期的收益危害长远的经营。也只有这样,才能营造出草根化的乡村氛围。大陆于2011年8月制定《全国休闲农业发展“十二五”规划》,立足乡村区域资源特质,通过扶持合作社,落实到农村基础设施建设投入和融资财税政策,推动发展民俗游和乡村体验等农村休闲事业,有些地方还推出地方休闲农业标准,如北京的乡村民俗旅游“五统一”、福建龙岩政府推动的旅游休闲达标奖励体系等,在点和面上同时推进。可以借鉴台湾经验,以科技含量和品牌效益带动规模发展,鼓励诸如“大湖休闲酒庄”这样的产学研一体化的地标性休闲文化中心的培育。政府财政和金融资本要向这样的增长极型地标休闲产业倾斜,尽快树立领军农业企业。此外,借鉴台湾民宿认证的经验,尽快修订休闲产业的认证规范体系。

  (三)以农会、农业改良所和精英农户构建农业推广效能体系。

  台湾农业推广体系通过农会这样的半官方机构,在政府的农业改良所和农友之间架起桥梁,农会组织技术培训,协助农业改良所推广新技术新品种,这样的技术推广是针对一个品种、一项技术进行实用性指导,针对当地特产农产品标章和规范配备检测设施。而目前大陆的农业培训项目针对性差,效果不显著,有些培训经费甚至沦为政府和培训机构的增收项目,凸显体制弊端,这和培训体系与产业链脱节有很大关系。因此,一方面,应基于农业合作组织,针对地方特色农产品,重点扶持农业产业化龙头企业带动型农民合作组织,完善产业链内部金融、运销和生产服务,使之成为农业推广的承载主题,承担起如台湾农会那样的组织农民、服务农村和政策执行的功能。其次,立足专业农户需求提供邮政对性的培训、服务,以及技术和资金支持,重点奖励达标农业企业、农民专业合作组织以及农场农户,尤其要针对基层农业推广的瓶颈,奖励达标的省级以下“三品”农业示范区和示范农场、示范农户,并坚决取缔抽查不达标示范区、示范户。另一方面,出台政策鼓励科研院所技术人员的技术成果直接和农企业、农业合作组织、农户的市场化对接,建立技术对接与推广的可行性项目审核流程及其配套扶持资金。

  (四)以农民素质教育保障农业推广体系的效能。

  台湾经验显示,农业推广体系的效能首先在于农民教育——产业规范化及其文化理念推广,接着才是消费者教育——消费模式和消费观念的变革,进而形成有机产业和有机消费的有机服务链条,实现农业供应链服务的有机化和有机休闲的产业化。台湾农产品标章与规范的实施成效应归功于推行力度和持续监管。农会结合本地特色产业的优势,通过“四健”教育在农村宣扬高尚的生活理念和生活型态,比如农友茶艺培训、产品烹饪创意比赛等等,提高农友文化素养,营建农村生活新风尚,从而也就为标章和规范的成功执行奠定了文化基础。农业技术推广与铺展反过来又能提升农民环境意识。大陆也有相关研究显示,[4]农业投入品减量化技术的使用范围和使用时间显著影响了关联农户的生态环境感知度,辅以技术推广、环境教育和农业基础设施建设,达到改善土壤肥力状况的成效,农户生态环境意识将随之提升。因此,农业推广体系和农民素质提升是相辅相成,互相促进的。农民素质教育是生态农业和农村生态文明建设的基石。

  总之,

  大陆可以借鉴台湾有机农业运动的成功经验,完善农业耕作制度,普及环境友好理念,逐渐修复农地自保育功能,并重点扶持龙头企业带动型的农民合作组织,深入开展农村教育,不断提升农民科技、环保等文化素质,鼓励农业价值链的再创造,打造绿色、生态的新农业和新农村。

  (下转第43页)

  

  

  台湾研究?对外关系

  2013年第3期

  台湾寻求参与国际民航组织问题初探

  卢 熙作者为中国社会科学院台湾研究所对外关系研究室助理研究员。

  2009年9月,台湾马英九当局调整其对外策略,明确提出将以国际民航组织(International Civil Aviation Organization,ICAO)和《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)为优先目标,寻求弹性、务实参与联合国体系。自彼时起,马英九当局借助两岸关系缓和的大背景,不断加强寻求参与的力度。台湾参与国际组织的问题也日趋成为需要两岸直接面对和解决的重要问题之一。在两岸关系和平发展由开创期进入巩固深化期的现阶段,两岸应当对台湾参与国际组织问题进行有针对性的研究,特别是对于台湾能否参与国际民航组织等的问题,力求找到合情合理合法的解决之道,从而为两岸进一步积累互信创造条件。

  一、国际民航组织的性质

  国际民航组织是一个通过协议成为联合国专门机构的政府间国际组织,这是国际民航组织的基本属性。目前,中国在国际民航组织内的唯一合法代表是中华人民共和国政府。

  (一)国际民航组织是联合国的专门机构

  第二次世界大战后,为解决战后民用航空发展中的国际性问题,1944年11月1日至12月7日,在美国芝加哥召开了有52个国家参加的国际民航会议,签订了《国际民用航空公约》(以下简称《公约》),并按国际民用航空临时协定设立了“临时国际民航组织”。1947年4月4日《公约》生效,“国际民航组织”正式成立。同年5月,国际民航组织与联合国签署协议,正式成为联合国的一个专门机构[1]。职能上看,国际民航组织是联合国体系内专职管理和发展国际民航事务的专门机构,负责协调世界各国政府在民航领域内的各种经济、法律事务,规范国际民航的航路、航站和航行设备建设,制定航空技术国际标准。国际民航组织的总部设在加拿大蒙特利尔市,在全球设有包括亚洲太平洋区(位于曼谷)在内的7个地区办事处,3年一度的缔约国大会是其最高权力机构,目前该组织共有190个缔约国。

  (二)中华人民共和国政府是中国在国际民航组织的唯一合法政府代表

  中国是国际民航组织的创始国之一。1944年12月9日,当时的中国政府在《公约》上签字,并于1946年2月20日予以批准。1947年4月4日《公约》获得26个国家批准及加入后正式生效,中国为国际民航组织的正式会员。1949年中华人民共和国成立,但中国在国际民航组织的会员资格仍为国民党当局霸占。1951年,国民党当局因无力支付会费而宣布退出《公约》,并宣布终止中国在国际民航组织的会员资格。1953年,国民党当局又提出支付会费并要求恢复其会员资格,并以观察员身份参与当年的国际民航组织第七届大会。1954年,中国再度成为国际民航组织的会员,但该席位仍为国民党当局所霸占。1971年10月25日,第26届联合国大会通过第2758号决议,承认中华人民共和国的代表为中国驻联合国的唯一合法代表。随后在1971年11月19日,国际民航组织第74届理事会通过决议,承认中华人民共和国政府为中国唯一合法代表[2]。1974年2月15日,中华人民共和国函告国际民航组织,决定承认该公约,并自当日起参加该组织的活动。《公约》自1997年7月1日、1999年12月20日起分别适用于香港特别行政区、澳门特别行政区。

  二、台湾以往寻求参与国际民航组织策略回顾

  台湾当局寻求参与国际民航组织并非自2009年才开始,其寻求参与联合国专门机构的策略也并非是马英九上台后的“新发明”。

  (一)谋求“重返联合国”的同时寻求参与功能性国际组织

  早在1992年10月28日,台“外交部长”钱复在台“立法院”报告“最近国际情势及外交施政”时就曾指出,台湾应先行寻求参与功能性国际组织与联合国周边组织,再于适当时机重返联合国[3]。1993年4月9日,李登辉在台“国民大会”第二届第三次临时会上致词时表示,今后可根据国际组织“会籍普遍化”的原则,推动加入或重返更多国际组织[4]。在这一时期,台湾当局尚未明确提出参与国际民航组织,但国际民航组织作为联合国专门机构,显然在台湾当局所谋求的“功能性国际组织”、“联合国周边组织”的范围内。

  (二)明确提出寻求参与包括国际民航组织在内的国际组织

  1999年,美国国会先后两次通过提案支持台参与国际组织。台“外交部”曾就此表示,台北是亚太空运枢纽,但台湾却无法参与国际民航组织[5]。2000年10月31日,新加坡航空飞往美国的一架班机起飞时坠落台湾中正机场,时任台“行政院长”的张俊雄曾表示,希望国际社会支持台湾加入国际民航组织。该事件在经过一年半的调查之后,台“行政院飞航安全委员会”于2002年4月26日公布空难调查报告称,由于机场有些设施不符合国际民航组织的规定,因此建议国际民航组织基于改善飞安目的,考虑接受“中华民国”以观察员身份参与国际民航组织各项活动。2001年6月,时任台“总统”的陈水扁明确表示,未来要尝试进入更多联合国专门机构及其附属功能性组织,包括国际民航组织、国际货币基金组织等都是努力方向[6]。2002年,台“外交部”委托学术机构“就当前重要国际问题进行深入研究并撰写‘专题报告’”的四项专题中,第一项为“‘非政府国际组织’与‘政府间国际组织’之挂钩与策略联盟”,第四项为“争取参与国际民航组织的专业基础及行动策略”[7]。

  2004年,时任国民党主席的连战和亲民党主席宋楚瑜联名公布“国亲政党联盟外交政策白皮书”,白皮书第三节“国亲联盟外交政策主张”中“泛蓝执政后外交事务优先施政的重点”第一条就是持续推动参与联合国及其周边组织,包括国际民航组织等[8]。连战还提出“新台湾人主义、新发展主义、新合作主义”,表示在新合作主义之下,争取加入攸关民生的国际政府间及非政府组织,如世界卫生组织、国际民航组织等[9]。

  (三)将参与国际民航组织列为优先目标

  2008年,国民党重新上台执政后,马英九当局调整了以往台湾当局在寻求参与联合国上的策略。在当年的第63届联合国大会上,马英九当局放弃台自1993年以来连续多年委托“邦交国”提案成为联合国成员的诉求,转而寻求加入世界卫生组织、国际民航组织、国际海事组织等联合国专门机构,委托17个“邦交国”提案“需要审查中华民国(台湾)2300万人民有意义地参与联合国专门机构活动的基本权利”。2009年,马英九当局又首次放弃委托提案方式,以“务实、有意义”为原则,通过委托“邦交国”发言支持方式寻求参与联合国专门机构,并明确将参与国际民航组织及《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)作为优先目标。2010年8月和2011年4月,台“外交部”先后两次公布“台湾参与国际民航组织说帖”,加大力度展开寻求参与工作。

  三、马英九当局选择国际民航组织作为优先目标的主要考虑

  马英九上台后将国际民航组织作为优先目标之一,不仅有基于实质利益的考虑,更有拓展台湾涉外活动的政治需求。

  (一)参与国际民航组织对台湾有实质利益

  对于台湾而言,参与国际民航组织的活动一方面有助于台完善设施建设,强化航空安全服务能力。台北飞航情报区位居东北亚和东南亚的空中交通枢纽,向30多家航空公司经营的定期航线提供服务,每周有超过2600次航班往来,每年提供130余万航次的飞航资讯。按照台湾当局所言,目前台北飞航情报区获取信息的管道包括通过私人公司购买数据和通过外国协助获得数据。这种情况自然难以保证数据信息的及时性和完整性。台湾若能直接与国际民航组织建立联系,台北飞航情报区及时准确地获取航行信息将获得保证,也可以直接获取各类国际标准和规范等信息,并由国际民航组织提供核查与协助来制定和修改自身规范。这将在一定程度上有助于台北飞航情报区提升航空管制服务质量,有助于其航空安全制度和体系的完善。另一方面,有助于提升台北飞航情报区竞争力。服务能力的增强除了能在一定程度上提高航行安全系数以外,还能使台北飞航情报区在与周边情报区的竞争力上有所提升。这种提升带来的直接意义是,在未来的国际航线规划中,台北飞航情报区相比目前将更有被选中的可能,从而增加观光及收取管理费用等经济收益。

  (二)借以进一步拓展台湾的“国际空间”

  国际民航组织是重要的政府间国际组织,通过协议成为联合国的专门机构,这是国际民航组织的基本属性。马英九当局将国际民航组织列为优先目标寻求参与,在争取台湾实质利益、向国际社会分享经验等理由的背后,仍然是积极拓展台湾“国际参与空间”的意图。马英九称,不管是寻求参与国际民航组织还是《联合国气候变化框架公约》,都是为台湾争取更大的“国际空间”,这是一直不变的政策[10]。台“副总统”吴敦义也曾表示,选定国际民航组织作为下阶段的推案目标,并列为优先推动的重点工作,是希望借以争取进一步扩大台湾的“国际空间”[11]。从台“外交部”先后于2010年和2011年两次发布的说帖以及近一段时间马英九当局高层的各种表态看,其主要目标是通过“适当安排”,以“中华台北(Chinese Taipei)”名义、以观察员身份参与国际民航组织及其下属各项会议及机制,特别是参与国际民航组织大会。

  (三)国际民航组织存在便于台湾谋求参与的空间

  这种便利至少存在于以下两个方面:一是在国际民航组织现行的各项规章制度中,或多或少能找到一些可能于台湾而言有一定操作空间的规定,这在下文中将详细论述。二是国际民航组织理事会成员国中长期有台湾的“邦交国”存在。国际民航组织理事会按规定应由“在航空运输方面占主要地位的国家”、“对提供国际民航的空中航行设施作最大贡献的各国”、“可保证世界各主要地理区域在理事会中均有代表的各国”等3类国家共36席组成[12],借助关于第3类国家的规定,台湾的一些“邦交国”曾先后成为国际民航组织理事会成员国。这一现实情况使台湾能够借助其“邦交国”在理事会乃至大会上发言或提案支持台湾参与。

  四、台湾能否参与国际民航组织的法理分析

  台湾能否参与国际民航组织,以及以何种方式和身份参与国际民航组织,最关键要看是否符合国际民航组织的章程和各项规范。

  (一)国际民航组织的成员只能是主权国家

  《公约》作为国际民航组织的基本法,第1条就强调了主权的完全性与排他性,以表明对各国国家主权的尊重。对于何种身份可以成为缔约方,《公约》第92条第1款规定:“本公约应对联合国成员国、与联合国有联系的国家以及在此次世界战争中保持中立的国家开放加入。”第93条第1款规定,其他国家需“在世界各国为保持和平所设立的任何普遍性国际组织的许可下,经大会五分之四的票数通过,并在大会可能规定的各种条件下,准许参加本公约”[13]。可见,要想加入《公约》成为国际民航组织的成员,首先必须是主权国家。《公约》第93分条还涉及到被开除的国家重新申请会籍的问题。该条规定,“一国如联合国大会已建议将其政府排除出由联合国建立或与联合国有联系的国际机构,即自动丧失国际民用航空组织成员国的资格;一国如已被开除出联合国,即自动丧失国际民用航空组织成员国的资格,除非联合国大会对其开除行动附有相反的建议。”[14]这类国家经过申请,由理事会多数通过,并得到联合国大会批准后,可以重新加入国际民航组织。然而,回溯历史可知,国际民航组织在1971年11月19日第74届理事会上通过的决议,是承认中华人民共和国政府为中国唯一合法的代表,中国作为国际民航组织成员国的性质没有任何改变,中国在国际民航组织的会籍也并未被取消或开除。

  (二)国际民航组织中关于观察员的多种规定

  首先,《公约》中并无关于观察员的规定,《国际民用航空组织大会议事规则》中规定了可以派观察员参加国际民航组织大会的主体范围。该规则第5条指出,由理事会或大会本身正式邀请出席大会会议的非缔约国和国际组织可派观察员与会[15]。这一规定将大会观察员的主体资格限定为非为国际民航组织成员的国家和国际组织。

  第二,《国际民航组织理事会议事规则》中对“观察员”的概念有明确的界定。该议事规则的序言部分将“观察员”定义为:“不是理事会成员国的缔约国、非缔约国、国际组织或其他实体(other bodies)的代表,由其所属国家或组织指定并授权参加理事会的一次或多次会议,但没有表决权,也没有提出或附议动议或修正案的权利,接受理事会可能规定的其他条件并持有证明其任命的授权书”者[16]。在该规定之下,派遣观察员的主体范围从国家和国际组织,扩大到涵盖“其他实体”,但此时“观察员”的这一内涵只限于在参加理事会会议时,并且需要有所属国家或组织的指定与授权。

  第三,国际民航组织下属会议或机制中亦有关于“观察员”的规定。如《国际民航组织区域空中航行会议指南及其议事程序规则》中,对“观察员”的定义是“会议的成员国代表之外,经理事会邀请而代表任何国家或其他实体(other bodies)参加会议的个人”[17];《关于参加国际民航组织公钥薄并分摊费用的谅解备忘录》亦规定,“颁发或有意颁发电子机读旅行证件的国际民航组织缔约国或任何其他实体(any other entity),可参加国际民航组织公钥薄”[18]。有类似表述的规则还有《国际民航组织理事会常设委员会议事规则》、《国际民航组织分区型空中航行会议指南及其议事规则》等。

  五、对台湾寻求参与国际民航组织问题的几点思考

  对于台湾寻求参与国际民航组织的问题,既要符合国际上普遍承认的“一中原则”,又要遵循国际民航组织的章程及各项规则要求,同时还需要兼顾两岸人民的切实利益需求。基于上述分析,笔者拟提出如下浅见:

  第一,台湾地区无法成为国际民航组织的成员。台湾地区作为中国的一部分,不符合主权国家的主体条件,既不能申请加入国际民航组织,也不能重新申请恢复会籍。

  第二,台湾地区不符合向国际民航组织大会派遣观察员的主体资格要求。对于可以向国际民航组织大会派遣观察员的主体,《国际民航组织大会议事规则》明确限定为国家和国际组织,台湾地区明显不符合其中之任一条件。

  第三,台湾地区向国际民航组织理事会会议派遣观察员存在现实障碍。尽管有“其他实体”的规定,但在国际民航组织大会尚不能参加的现实情况下,台湾地区向理事会会议派遣观察员的难度更高。

  第四,台湾地区参加国际民航组织下属的各项会议或机制有一定空间。这些会议或机制在规则上存在“其他实体”的规定,在性质上又具有高专业性、低政治敏感性的特点,因此,理论上存在台湾地区参与其中的可能性。

  第五,两岸可加强在民用航空飞行安全领域的合作。为顾及台湾地区在飞行安全上的实质需求,大陆地区的相关机构可以协助台湾地区获得国际民航组织各项规范、标准和实时信息,加强在民航安全领域的合作。

  注释:

  [1] 按照《联合国宪章》第57条规定,由各国政府间协定所成立的各种专门机关,依其组织约章的规定,于经济、社会、文化、教育、卫生及其他有关部门负有广大国际责任者,应依与联合国建立关系。《国际民用航空公约》第65条规定,理事会有权代表该组织同其他国际机构缔结关于合用服务和有关人事的共同安排的协议,并经大会批准后,可以缔结其他为便利本组织工作的协议。

  [2] 1971年11月19日,国际民航组织理事会召开会议,会上由刚果人民共和国提出的提案获得通过。提案的内容大致为:考虑到联合国2758号决议的内容,决定承认中华人民共和国的代表为中国在国际民航组织内的唯一合法代表,并要求秘书长将此决议传达到所有缔约国。参见国际民航组织文件,编号Doc 8987-C/1004,第48页,国际民航组织官网,www.icao.int。

  [3] 台湾《“立法院”公报》,第81卷第69期(上),1992年11月4日,第281页。

  [4] 李登辉在“国民大会”第二届第三次临时会致词,《第二届国民大会第三次临时会实录》,“国民大会”秘书处1993年10月编印,第13-16页。

  [5] 《“务实外交”我积极敲开国际组织大门》,台湾《中央日报》1999年6月28日。

  [6] 陈水扁在台湾新世纪文教基金会于2001年6月16日所举办的“台湾与联合国”研讨会上的致词,台湾《新世纪智库论坛》第14期,2001年6月30日。

  [7] 台“外交部外交年鉴编辑委员会”编:《“中华民国”九十一年“外交”年鉴》,2003年7月出版,第508页。

  [8] 《国亲政党联盟“外交”政策白皮书全文》,台湾《中央日报》2004年2月10日。

  [9] 连战:《改变,才有希望》,台湾天下远见出版股份有限公司2004年2月版,第123页。除台湾当局外,台一些学者也较早提出参与国际民航组织等联合国专门机构,可参见丘宏达:《采务实政策参与国际组织》,台湾《中国时报》1994年9月20日第11版;陈隆志:《国际组织引论——参加联合国及非政府组织策略》,台湾《新世纪智库论坛》1998年8月第3期,第3-5页,等等。

  [10] 《连战出席APEC “总统”盼扩展国际空间》,台湾《联合报》2009年11月5日。

  [11] 《争取参与联合国体系 吴揆:优先推动》,台湾《中国时报》2009年10月1日。

  [12][13][14] 参见《国际民用航空公约》第50条第2款、第92和93条、第93条,www.icao.int/pulications/Documents/7600_cons_en.pdf。

  [15] 参见《国际民用航空组织大会议事规则》第5条,国际民航组织出版,2012年第7版,文件编号Doc 7600/7,www.icao.int/publicationgs/Documents/7300_9ed.pdf。

  [16] 参见《国际民航组织理事会议事规则》序言部分,国际民航组织理事会出版,2007年第7版,文件编号Doc 7559/7,国际民航组织官网,www.icao.int。

  [17] 参见《国际民航组织区域空中航行会议指南及其议事程序规则》,国际民航组织出版,1991年第6版,文件编号Doc 8144-AN/874/6,国际民航组织官网,www.icao.int。

  [18] 参见《关于参加国际民航组织公钥薄(ICAO PKD)并分摊费用的谅解备忘录(MoU)》,文件编号C-WP/12803,www.icao.int/Security/mrtd/PKD%20Documents/Memorandum%20of %20Understanding%20-%20English.pdf。

  (责任编辑 刘国奋)

  (上接第38页)

  

  

  注释:

  [1] 罗海波:《我国台湾地区有机农业认证体系研究》,《科学发展》2012年第4期。

  [2] 有机农业全球资讯网,http://info.organic.org.tw/supergood/front/bin/home.phtml。

  [3] 周玺:《台湾农业“无毒化”运动大陆未来发展方向》,《凤凰周刊》2011年8月6日。

  [4] 邓正华、杨新荣、张俊飚、徐长清:《农户对高产农业技术扩散的生态环境影响感知实证》,《中国人口》2012年第7期。

  (责任编辑 王建民)

  

  

  台湾研究?法律

  2013年第3期

  台湾犯罪被害人保护法律制度及其借鉴

  庄建南 朱世洪

  庄建南为浙江省人民检察院副检察长;朱世洪为浙江省人民检察院监所检察处副处长。

  被害人是刑事诉讼中重要的“当事人”之一。保护犯罪被害人的权利和利益,是保障刑事诉讼当事人人权的基本要求,是维护公平正义和社会和谐稳定的客观需要,是加强和创新社会管理的重要内容。台湾自1998年实施“犯罪被害人保护法”,并在实践过程中为适应社会、经济等各方面的发展而多次对其加以修订和完善,有关被害人保护的许多理念、规定和做法值得大陆在制定被害人保护法时借鉴。本文特对台湾地区犯罪被害人保护法律制度的建立过程、主要内容作一简单的介绍,并就其对大陆的借鉴意义谈点粗浅的认识。

  一、台湾犯罪被害人保护法律制度的建立过程

  第二次世界大战之后,随着人权思想的发展及社会安全制度的建立,新西兰等西方发达国家自1963年起陆续建立了犯罪被害人补偿制度。其后,联合国于1985年通过了《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》,呼吁各会员国对犯罪被害人及权利滥用被害人采取相应的保护措施。在此背景下,台湾“法务部”自1989年3月起开始收集、翻译外国资料,1992年5月成立研拟小组,邀请有关专家、学者以及实务部门举行座谈会,听取立法意见。1993年2月,“法务部”完成“犯罪被害人补偿法草案”,并提交“行政院”审议。之后,在长达5年多的时间里,台湾有关部门又对该法律草案进行了多次修改审议,台湾“立法院”终于于1998年5月5日审议通过,同时将名称修改为“犯罪被害人保护法”,并作成三点附带决议:一是“法务部”应当与公、民营金融机构协商争取犯罪被害人补偿金为优利存款的标的,以增加对被害人或其家属的实质补偿;二是“法务部”应于本法公布实施后6个月内成立被害人保护协会总会,并于成立后6个月内同“内政部”协助各县市政府设立各县市办事处,并开办本法所规定的各项被害人保护业务;三是“行政院”应于本法通过后一个月内完成实施准备工作,及早施行。1998年5月27日台湾“总统令”公布条文,自1998年10月1日起施行。此后,台湾于2002年7月、2009年5月先后两次对“犯罪被害人保护法”进行修改。

  二、台湾犯罪被害人保护法律制度的主要内容

  台湾现行有效的犯罪被害人保护法律是2009年5月27日修正公布的“犯罪被害人保护法”,以及2009年12月4日修正公布的“犯罪被害人保护法施行细则”,其主要内容包括以下几个方面:

  (一)保护的主要对象。台湾“犯罪被害人保护法”并非适用于所有被犯罪行为侵害的被害人,它主要保护三类被害人:一是因犯罪行为被害而死亡的被害人的遗属;二是因犯罪行为被害而受重伤的被害人;三是性侵害犯罪行为的被害人。[1]

  (二)保护的主要方式。根据台湾“犯罪被害人保护法”规定,被害人保护的方式主要有给予补偿和提供其他保护措施两类。死亡被害人的遗属、受重伤的被害人和性侵害犯罪行为的被害人既可以申请犯罪被害补偿金,也可以同时要求被害人保护机构提供所有其他保护措施。其他保护措施主要是指:

  1、安置收容:对遭受侵害或发生重大变故导致无家可归而需紧急安置收容的,协助安排安置到政府、社会福利机构等设立的收容场所或者其他适当场所。

  2、医疗服务:对因他人的犯罪行为导致生理、心理创伤者,协助或者转介到医疗场所康复治疗或者提供相关医疗服务。

  3、法律协助:为受保护人提供民事求偿及刑事侦查、审判过程中有关法律问题的咨询和协助。

  4、社会救助:协助家境贫困而无法生活的受保护人向政府机构或者社会福利机构申请急难救助事宜。

  5、调查协助:协助洽请相关机构调查犯罪人的财产状况,确保受保护人的受偿权利。

  6、安全保护:对有可能再次受到侵害的受保护人,协助协调警察机构提供适当的保护措施,以防止受到二次侵害。

  7、心理辅导:对因犯罪行为导致心理遭受创伤的受保护人,协助进行心理调适门诊治疗。

  8、生活重建:以辅导就学、就业、技艺训练、生涯规划及心理辅导、提供相关资讯、转介服务等方式,协助被害人重建生活。

  9、信托管理:为保护未成年人的权益,在其成年前,代为信托管理其补偿金,并支付生活费用。

  10、访视慰问:为了解受保护人困境,提供协助和安抚其心理,以主动访视慰问等方式,关怀受保护人,并借此扩大案源。

  (三)补偿经费的来源。台湾“犯罪被害人保护法”第4条规定,犯罪被害人补偿金所需经费来源主要有:一是由“法务部”编列预算;二是依据“羁押法”、“监狱行刑法”、“外役监条例”及“保安处分执行法”的有关规定,从监所作业劳作金总额中提拨部分金额;三是由地方法院或其分院检察署将犯罪行为人的犯罪所得或其财产经依法没收变卖所得金额悉数拨入犯罪被害补偿金专户;四是犯罪行为人因宣告缓刑、缓起诉处分或协商判决而应支付一定金额的,由地方法院或其分院检察署依照有关规定自应支付总额中提拨10%,汇入犯罪被害补偿金专户;五是其他收入,主要指依照其他法律规定拨付,或者私人、团体捐赠的款项,等等。此外,为进一步推动犯罪被害人保护相关工作,台湾专门修订“犯罪被害人保护法”,新增第4-1条,规定“法务部”应当设立犯罪被害人保护基金,以使犯罪被害人补偿资金得到更有效的保障。

  (四)犯罪被害补偿金的申领程序。根据被侵害程度和方式的不同,台湾“犯罪被害人保护法”将犯罪被害补偿金分为三类:一是遗属补偿金;二是重伤补偿金;三是性侵害补偿金。三类补偿金的申领程序大致如下:

  1、申请。被害补偿金由申请人向犯罪地的犯罪被害人补偿审议委员会书面提出申请,提出申请的时效为从知道有犯罪被害时起二年或自犯罪被害发生时起五年,超过规定时效的,不得申请补偿。遗属补偿金的申请人为因犯罪行为被害而死亡者的遗属,其中死者的父母、配偶及子女为第一顺序申请人;祖父母、孙子女、兄弟姐妹分别为第二、三、四顺序的申请人,且仅限于依赖被害人扶养维持生活者。顺序在后的遗属只有在无顺序在先的遗属或者顺序在先的遗属均放弃其权利时才能申请。重伤补偿金的申请人为因犯罪行为被害而受重伤的人,性侵害补偿金的申请人为遭受性侵害犯罪行为的被害人。被害人因重伤或受性侵害而无法申请补偿金时,可以委托代理人代为申请;被害人无法委托代理人的,或者被害人系未成年、受监护宣告或者辅助宣告的,可以由被害人的最近亲属、户籍所在地各直辖市及县(市)政府或者犯罪被害人保护协会代为申请。

  申请书应当载明的事项主要包括:

  (1)申请人基本情况,包括姓名、性别、出生年月日、身份证号、职业、住所或居所。

  (2)申请补偿金的种类、补偿项目及补偿金额。根据“犯罪被害人保护法”的规定,补偿项目分为五类,其最高补偿金额分别为:一是因被害人受伤所支出的医疗费,最高不超过40万元(新台币,下同);二是因被害人死亡所支出的殡葬费,最高不超过30万元;三是因被害人死亡而导致无法履行法定扶养义务的,遗属申请的补偿金额最高不超过100万元;四是受重伤或性侵害犯罪行为的被害人丧失或减少劳动能力或增加生活需要的,最高不超过100万元;五是精神抚慰金,最高不超过40万元。

  (3)申请补偿的事实及理由。

  (4)申请人与被害人的关系。

  (5)补偿金的支付方式。

  (6)已受有社会保险、损害赔偿给付或因犯罪行为被害而依其他法律规定可受金钱给付的情形。

  2、审议。地方法院及其分院检察署设立犯罪被害人补偿审议委员会负责受理补偿申请、审查补偿事项是否合法、决定补偿金额及其他有关事务。犯罪被害人补偿审议委员会设主任委员1人,由地方法院或其分院检察署检察长兼任;委员6-10人,由检察长遴选检察官及其他具有法律、医学或相关专门知识的人员,报经“法务部”核定后聘请兼任;职员由检察署在其员额内选调兼任。

  审议委员会对于补偿申请进行审查后,认为申请书不符合规定程式或者申请材料不全的,应当要求申请人在一定期限内补正;逾期不补正或者无法补正的,驳回申请。在审查过程中,审议委员会认为必要时,可以通知申请人及关系人到场阐述意见、提供文书或其他必要材料、接受医师诊断,并可请有关机构或团体提供必要的协助。申请人无正当理由,拒绝到场阐述意见、提供文书或其他必要材料、接受医师诊断的,审议委员会可以驳回申请。

  审议委员会在审查补偿申请时,除了对申请书的法定载明事项进行审查外,还应当审查:一是遗属补偿金申请人是否存在不得申请遗属补偿金的法定情形。“犯罪被害人保护法”第8条规定了不得申请遗属补偿金的三种情形,即申请人故意或过失导致被害人死亡的;被害人死亡前,申请人故意使因被害人死亡而有权申请遗属补偿金的先顺序或同顺序的遗属死亡的;被害人死亡后,申请人故意使得申请遗属补偿金的先顺序或同顺序的遗属死亡的。二是被害人是否存在不予补偿全部或部分损失的法定情形。根据“犯罪被害人保护法”第10条规定,如果被害人对其被害有可归责的事由(具体包括被害人以强暴、胁迫、侮辱等不正当行为引起该犯罪行为的,被害人承诺或教唆、帮助该犯罪行为的,被害人对其被害之发生具有过失的),或者根据被害人或其遗属与犯罪行为人的关系及其他因素的考虑,依一般社会观念,认为支付补偿金有失妥当的,审议委员会可酌情决定对被害人的全部或部分损失不予补偿。三是是否存在应当扣减犯罪被害补偿金的法定事由。“犯罪被害人保护法”第11条规定,请求补偿的人,已受有社会保险(具体指全民健康保险、劳工保险、公教人员保险、军人保险、就业保险、农民健康保险、学生团体保险、强制汽车责任保险、国民年金保险以及其他经“法务部”会同有关主管机构认定的社会保险)、损害赔偿给付或因犯罪行为被害依其他法律规定可得到的金钱给付(具体指依国家赔偿法、冤狱赔偿法、性侵害犯罪防治法或其他法律受领的赔偿或补助)的,应当从犯罪被害补偿金中减除。

  3、决定。审议委员会应当自收到申请书之日起三个月内作出相应决定。审议后认为申请没有理由的,予以驳回;认为申请有理由的,应当作出补偿决定(包括补偿金额及支付方式)。另外,审议委员会在作出正式决定前,如认为申请人因犯罪行为被害而有紧急需要的,可以先作出支付暂时补偿金的决定,最高金额不超过40万元(日后经正式决定支付犯罪被害补偿金的,该暂时补偿金应当从补偿总额中扣除;暂时补偿金多于补偿总额的,申请人应当返还差额;补偿申请被驳回的,申请人应当全额返还暂时补偿金)。

  4、受领。犯罪被害补偿金应当自通知受领之日起二年内领取,逾期不得受领。

  此外,台湾各高等法院及其分院检察署设立犯罪被害人补偿复审委员会,就犯罪被害人补偿事务对审议委员会进行指挥监督,并受理复议事项。申请人不服审议委员会所作决定的,可以在收到决定书后三十日内,书面向复审委员会申请复议;审议委员会未在规定期限内就补偿申请作出决定的,申请人可以在期限届满后三十日内,书面申请复审委员会直接作出决定。复审委员会应当在收到申请后三十日内作出复议决定或者直接作出决定。如申请人不服复审委员会的所作出的决定(包括复议决定和直接作出的决定),或者复审委员会未在规定期限内作出决定的,申请人可以直接提起行政诉讼。

  (五)检察机关的求偿权。台湾“犯罪被害人保护法”第12条规定,在支付了犯罪被害补偿金后,在补偿金额范围内,由支付补偿金的地方法院或其分院检察署对犯罪行为人或依法应负赔偿责任的人行使求偿权,时效为二年(在支付补偿金时,犯罪行为人或者应负赔偿责任之人不明的,自得知犯罪行为人或者应负赔偿责任之人时起算)。地方法院或其分院检察署行使求偿权时,可以向税务或其他有关机构、团体调查犯罪行为人或依法应负赔偿责任之人的财产状况,受调查者不得拒绝;可以对犯罪行为人或依法应负赔偿责任之人的财产向法院申请扣押或其他保全措施。地方法院或其分院检察署在行使求偿权时,应当先与犯罪行为人或依法应负赔偿责任之人协商,协商不成时,依诉讼程序行使求偿权。

  (六)专门的被害人保护机构。为了协助重建被害人或其遗属生活,台湾“犯罪被害人保护法”规定,“法务部”应会同“内政部”成立犯罪被害人保护协会。犯罪被害人保护协会为财团法人,受“法务部”指挥监督,其经费来源是:“法务部”、“内政部”编列预算,私人或团体捐赠以及从犯罪行为人因暂缓起诉或协商判决而应支付犯罪被害人保护机构之金额总额中提拨部分金额。犯罪被害人保护协会的工作人员包括专职人员(总会6人,多数分会为2人)、兼职人员(由高等法院及各地方法院检察署的有关人员兼任,总会及各分会共105人)、志愿人员(总会及各分会共有813人)以及各分会自行聘请的助理人员,其中各类志愿人员承担了大量的工作,起到了很大的作用,对被害人的许多保护措施均由志愿人员协助完成。犯罪被害人保护协会办理各项业务、提供法律规定的保护措施时,各级政府机构应当提供必要的协助。

  三、台湾被害人保护制度对大陆立法的几点启示

  大陆的被害人保护制度处于刚刚起步阶段,需要借鉴各国、各地区成功、有效的经验和做法。台湾的被害人保护法律制度是在全面比较、考察各国立法和联合国有关文件的基础上出台的,保护的理念比较先进,保护的具体内容比较切实可行。而且,台湾和大陆同根同源,有着相同的历史、文化传统以及方方面面相似的背景,因此,相对于欧美国家的被害人保护制度而言,台湾的被害人保护制度对大陆建构相同制度具有更大的启示和借鉴意义,这对促进两岸司法互助合作,共同保护被害人权益具有较强的现实意义。

  (一)要牢固树立被害人权利保护的理念。被害人是犯罪行为的直接侵害对象,不仅要承受犯罪行为带来的各种生理上、心理上的伤害和痛苦,而且常常在经济方面遭受不应有的损失。因此,保护被害人的权利、恢复被害人受损的利益(特别是保护那些无过错的被害人的权利和利益),是人道主义的基本要求,是维护公平正义和社会和谐稳定的客观需要,是加强和创新社会管理的重要内容。与台湾地区相比较,大陆地区的被害人保护制度存在的问题主要体现在:一是大陆至今尚未制定一部专门的“被害人保护法”,刑事诉讼法只是在个别条文中规定了对被害人人身、诉讼权利进行保护的内容,因此,从总体上看,被害人保护仍处于“无法可依”的状态。二是与犯罪人的权利保障相比较,大陆的刑事诉讼法明显存在着重犯罪人权利保障、轻被害人权利保护的倾向。如在有的案件中,被害人因遭受犯罪行为而家境困难,特别是在一些恶性伤害和杀人案件中,犯罪嫌疑人、被告人最终还可能因证据不足等原因无法定罪而获得国家赔偿,而毫无过错的被害人却得不到相应的补偿或赔偿,这对被害人而言是极不公平的,这种对被害人、犯罪人权利保护上的“失衡”现象容易导致被害人对法律失去信心,对司法机关乃至整个社会产生不满,有的被害人因此走上申诉上访甚至违法犯罪的道路。三是诉讼程序外的保护明显不足,不仅缺乏专门的被害人保护的机构(如台湾的被害人保护协会)和人员,也很少通过访视慰问、心里辅导、救助安置等措施和手段,抚慰被害人受伤的心理、帮助被害人重建生活。因此,大陆要通过学习、借鉴台湾的被害人保护法,牢固树立被害人权利保护与犯罪人权利保障并重、刑事诉讼法保护与专门法保护并重、诉讼程序内的保护与诉讼程序外的保护并重的理念,通过完善刑事诉讼法、制定被害人保护法,切实加强对被害人各项权利的保护,实现对被害人、犯罪人的均衡保护,促进社会的和谐、稳定和安全。

  (二)要全面规定被害人的基本权利。台湾的犯罪被害人保护制度较好地吸收了联合国大会1985年11月29日通过的《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》的有关内容。该《基本原则宣言》规定“罪行受害者”享有四项基本权利:一是取得公理和公平待遇的权利,即国家对待罪行受害者应给予同情并尊重他们的尊严,受害者有权向司法机构申诉并为其所受损害迅速获得国家法律规定的补救。二是获得赔偿的权利,即罪犯或应对其行为负责的第三方应视情况向受害者及其家属或受抚养人作出公平的赔偿。三是获得补偿的权利,即当被害人无法从罪犯或者其他来源得到充分的补偿时,会员国应设法提供金钱上的补偿。四是获得援助的权利,即被害人应从政府、自愿机构、社区方面及其它途径获得必要的物质、医疗、心理及社会援助。通过以上四个方面,使被害人不仅在法理上实现公平正义,而且在经济上得到相应补偿,在心理上得到同情和抚慰,使被害人的人身、财产等权利在诉前、诉中、诉后获得全方位、多角度的综合保护。[2]

  (三)要合理界定被害补偿的对象和范围。对符合规定条件的被害人进行补偿,是台湾“犯罪被害人保护法”的核心内容。但从刑法规定看,几乎所有犯罪都有被害人,其中有的是人身受到伤害,有的是财产受到损失,也有的是其他权利受到侵害,实践中没有被害人的犯罪很少,无非是被害程度有的严重,有的轻微。因此,在制定被害人保护法时首先要考虑的问题是,应当把哪些犯罪的被害人纳入立法重点保护的范围?特别是哪些犯罪的被害人应当由国家进行补偿?对此,台湾根据自身的经济发展水平、法治发展程度、人权保障状况等实际情况,把人身受到犯罪行为严重侵害的三种情形纳入被害补偿的范围(即因犯罪行为被害而死亡、因犯罪行为被害而受重伤和因性侵害犯罪行为而被害),对被害补偿对象和范围的确定比较合理,不仅考虑了补偿的必要性,而且考虑了补偿的可行性,其做法值得借鉴。

  (四)要依法保障被害人补偿经费的落实。经济补偿是被害人保护法的核心内容。从前述介绍可知,为了确保“犯罪被害人保护法”的有效实施,台湾非常重视补偿经费的落实,特别是“犯罪被害人保护法”第4条、第4-1条从六个方面明文规定经费来源(如规定从监管场所在押人员的生产利润中提拨部分金额)、要求“法务部”设立犯罪被害人保护基金和犯罪被害补偿金专用帐户(要求把被害人补偿经费、被害人保护基金以及检察机关对犯罪嫌疑人或其他应负赔偿责任之人的求偿所得等所有有关被害人保护的经费、基金、所得存入专用帐户)等做法值得大陆地区今后在制定被害人保护法时借鉴。

  (五)要充分发挥检察机关在被害人保护中的作用。从以上对台湾“犯罪被害人保护法”的介绍可以看出,台湾检察机关在被害人保护工作中发挥着非常重要的作用,如犯罪被害补偿审议委员会、复审委员会均设在检察署(主任委员均由检察署检察长兼任,委员由检察长在检察官及其他专业人员中遴选,职员由检察署在其员额内调兼),犯罪被害补偿金由检察署支付,在支付犯罪被害补偿金之后对犯罪行为人或依法应负赔偿之人的求偿权及其财产调查权由检察署行使,在犯罪被害人保护协会中由台湾高等法院检察署检察长担任总会董事长、各地方法院检察署检察长担任分会荣誉主任委员,等等。我们认为,台湾的“被害人保护法”之所以作出上述规定,是充分考虑了检察机关在被害人保护工作中所具有的职能优势和角色优势。检察机关的职能贯穿侦查、起诉、审判、执行等各个环节,而且检察机关和被害人在刑事诉讼中同属控诉一方,由检察机关行使对犯罪被害人的保护职责、决定是否对犯罪被害人给予补偿以及补偿金额,具有天然的职能优势和角色优势。因此,大陆在建立被害人保护法律制度时也可适当借鉴台湾的做法,充分发挥检察机关在被害人保护工作中的地位和作用。[3]

  注释:

  [1] 温泽彬:《台修改犯罪被害人保护法面面观》,《法制日报》2010年1月12日。

  [2] 黄兰媖:《台湾地区“犯罪被害人保护法”释义》,载张鸿巍主编《刑事被害人保护问题研究》,人民法院出版社2007年版,第301页。

  [3] 罗昌平:《论被害人救助检察职能化的合理性及制度设计》,《法学》2008年第10期。

  

  

  (责任编辑 刘佳雁)

  〖WT〗

  台湾研究?社会

  2013年第3期

  台湾地区环保NGO的发展探析

  杜 强

  作者为福建社会科学院台港澳办公室主任、研究员。

  〖HJ2.3mm〗

  台湾地区环保NGO的发展,既受国际上可持续发展思潮与环保运动的影响,又深深烙印了台湾本土经济发展与环境保护之间矛盾冲突、纠结的痕迹。台湾地区环保NGO具有鲜明的发展特色,并在维护污染受害者的权益,推动当局制定环境政策法规,提升企业社会责任,开展环保教育,提升民众环保意识与素养等方面发挥了重要作用。

  一、台湾地区环保NGO产生与成长的时代背景

  首先是环境污染恶化程度难以忍受。1953-1974年期间,台湾地区实施了6个4年计划。相对应的成果是台湾经济获得持续高速增长,20世纪50年代经济成长率年均8.4%,60年代经济成长率年均10.8%,70年代经济成长率年均9.7%,创造了世界瞩目的“台湾奇迹”。然而由于忽视环境保护,经济高速成长造成的后果是,台湾的江河水、空气与生态环境遭到严重污染破坏。据统计,20世纪80、90年代,台湾江河污染相当严重,严重污染河段比例十多年维持在10.3-13.4%之间,北港溪、二仁溪、急水溪等河流的严重污染河段比例甚至均超过90%,地下水污染也非常严重。1976年全台空气品质测定发现70%不合格。台湾环境污染严重的状况连前“行政院卫生署环境保护局”负责人李庆中也承认,“‘国内’环境污染问题的严重性是不容否认的,由于‘国内’的环保工作起步较晚,以致造成如今如此严重的状态”[1]。台湾解除“戒严”后平均每天多达3次的街头请愿游行,至少有一次是与环保问题相关的。这也从侧面印证了台湾的环境污染严重的状况。

  其次是知识界的启蒙教育。台湾的知识界是环保意识的启蒙教育者和环保NGO的发起者及重要参与者。这些知识分子引进西方的生态保育思潮,从思想观念上启发民众对环境议题的关注,媒体对环保抗争事件的报导也激发了台湾民众环保意识。一些学者更扮演了促使公众对环境议题的关切与协助并发动环境运动的双重角色。[2]知识界的启蒙教育大致可分为三种途径:一是以学术研讨会、出版相关报刊杂志的形式。诸如《生活与环境》、《我们只有一个地球》、《人间》、《联合报》等报刊杂志,介绍环保生态知识,并对20世纪80年代、90年代台湾当时的“自力救济”与示威游行等环保活动作了详细记实性的报道。二是在参与咨询决策活动中(政策建言)进行启蒙教育。关心环境的专家学者不只是扮演反对者的角色,相当多的时候也协助当局做生态保育教育宣传工作,在参与咨询决策活动中进行启蒙教育。三是在第一线参与或组织环保运动,发表演讲、声明,刊登广告与动员,对于传播环保生态知识发挥了重要的作用。

  第三是“自力救济”行动的摧生。台湾最早发生的环境抗争的“自力救济”行动,应该远比有文献记载的更早。目前文献记载的最早的台湾环境抗争事件,是《征信新闻报》记录的1961年台南县下鲲鯓附近渔民集体冲进台南纸厂抗议污水伤鱼,推挤争吵并打碎玻璃。刘华真统计出1970-1983年间,台湾发生了709件环境抗争事件。台湾的“自力救济”行动等环境抗争在“解严”之前就有比较多的事例,比较知名的影响较大的如大里反三晃(1982-1986年)、新竹水源里反李长荣(1982-1988年)、鹿港反杜邦(1986-1987年)等,均在“解严”之前就结束或取得重大成果。在一次次的“自力救济”行动的发酵下,一些草根环保NGO等民间社团组织相继先后成立。如1984年底成立的台中县公害防治协会(最初提出的名称为台中县吾爱吾村公害防卫会,为台湾最早的草根环境组织NGO),1987年成立的新竹市公害防治协会,1988年3月成立的盐竂反核自救会。

  第四是“解严”前后社会管制的宽松,政党力量介入推波助澜。1986年前,台湾环保运动与环保NGO被视为挑战公权力的力量而不被执政当局所认可而遭到打压。1987年7月“解严”前一年左右的时间,社会管制开始宽松,当局对环保NGO等民间组织的审批也不如之前严苛,象台中、新竹、彰化等公害防治协会民间环保组织得到批准成立。“解严”后,“党禁”开放,当局对环保NGO等民间社团组织的成立与活动采取了相对宽容的态度与政策。1986年9月民主进步党成立,之前,以“党外”称呼活动的民进党,早期组织的党外运动的诉求大多是开放党禁、报禁、重视人权、“国会”全面改选等政治性议题,主战场在政治抗争运动领域,较少关注与涉及环境等民生社会议题。但在反威权的抗争过程中,他们发现环境议题的重要性与政治动员潜力以及争取选票中的价值,从而加以充分地利用,达到环保运动与民主运动的相互激荡。所以,当时所有重大的社会运动,如后劲反五轻、宜兰反六轻、贡寮反核四等,几乎都有民进党参与,甚至带头策划组织。[3]在台湾的环境保护运动的现实案例中,我们处处可以观察到政治反对势力民进党的影子,“环境保护运动与政治反对势力两股力量相互支持、彼此激励成长”。1987年7月终止“动员戡乱”,开启了组党和言论自由的时代,而政治民主化则促成环保自力救济运动迈向1992年的颠峰时代,环保NGO的诞生也如雨后春笋。

  第五是国际环境的影响。全球是一个地球村,空气是流动的,水是流动的,产品是流动的,因而全球环境是一体的,任何一个国家和地区都无法规避自身及外来的环境污染的危害。为了应对气候变化与环境变迁,在联合国以及环境保护相关非政府组织的努力下,先后于1972年瑞典斯德哥尔摩、1992年巴西里约热内卢、2002年南非约翰内斯堡召开地球高峰会议。台湾的环保人士和运动组织者深受国际环保组织理念与运动影响和启发,纷纷成立台湾环保NGO,把国际上“我们只有一个地球”的环保理念在地化,提出“我们只有一个鹿港”、“我爱鹿港,不要杜邦”等易为民众读懂与理解的口号来宣传理念、保护环境。

  二、台湾地区环保NGO发展阶段划分与发展特色分析

  (一)台湾地区环保NGO发展的三个阶段

  1、第一阶段(1980年11月至1987年7月)。

  “解严”前,受限于“戒严”时期“同一性质的人民团体同一地区以一个为限”的规定,台湾地区环保NGO发展受到严格限制。1980年11月1日台湾成立“中华民国消费者文教基金会”(以下简称“消基会”)。“消基会”一方面积极从事消费者权益保护活动,另一方面结合消费者权益保护,积极开展公害救助与环保活动。1984年底成立的台中县公害防治协会(最初提出的名称为台中县吾爱吾村公害防卫会),为台湾最早的草根环境组织。有些研究认为,1985年成立的新环境杂志社是台湾第一个民间的环境团体,为通过审查,只好以杂志社的名义向官方登记。[4]“解严”前成立的环保NGO,数量比较少,大多以变通方式成立并开展相关活动。到1984年12月以前,台湾已有了6个有关公害防治、环境保育的组织。[5]另据何明修的统计整理,1982-1986年,台湾总共成立了13个环保组织。其中,1982年1个,1984年1个,1985年5个,1986年6个。[6]

  2、第二阶段(1987年8月至2000年5月)

  “解严”初期,是台湾环保NGO产生的高潮期,1987年至1991年期间全台湾性的环保组织如雨后春笋般地相继诞生。如消费者保护基金会、台湾环境保护联盟、绿色消费者基金会、台湾绿色和平组织、新环境基金会、新环境主妇联盟等等。各地也成立了环保NGO分会,许多大专院校也纷纷在校园内成立环保社团。据何明修的统计整理,1987-1990年四年时间内,台湾总共成立了87个环保组织。其中,1987年15个,1988年25个,1989年19个,1990年28个。[7]

  进入20世纪90年代后,由于台湾当局建立健全了环保主管机构、制订环保法规政策、成立环保警察、建立公害纠纷处理机制等不少制度化的冲突解决机制,同时,环保民运行动的台前幕后推手民进党在第2届“立委”选举中首次取得三分之一的席次,环保NGO组织或参与的草根性的街头的体制外抗争运动逐渐慢慢地走向体制内行动,重点也由反公害运动的污染发生后的补救行动,转向污染事先防范的反对工厂的兴建运动,以及转向生态保育运动。在第二阶段,环保NGO的行动策略走过了一个由群众路线到专业路线的路径蜕变。

  3、第三阶段(2000年6月至今)。

  2000年5月民进党执政后,一方面,一整代的环保运动精英干部进入各级机关工作,使民间环保组织人才更形凋零[8],削弱了环境NGO的组织力和战斗力。另一方面,环保运动主题转向生态保育议题之后,环境NGO面临与草根疏远的问题,许多

  环境议题

  牵涉弱势族群的经济利益,使环保NGO与民众走向对立面。典型案例如台湾的环保团体为了保存4.6万公顷的桧木森林,而建议设立“马告桧木国家公园”,直接侵犯了当地原住民的居住权与狩猎权。[9]与此同时,通过治理,台湾的空气污染、水污染、噪音、垃圾等四大公害污染问题有了明显的改善。加上政党轮替,民进党上台执政,许多环保NGO的负责人与骨干从政进入体制内,台湾的环保NGO逐渐转入一个相对平稳、正常的发展运作状态,不少环保NGO正在或正面临着新的转型。新成立的环保NGO大多是以生态保育、低碳为主旨的组织,如2007年,台湾“环保署”前负责人简又新发起成立的台湾永续能源研究基金会,致力于推动台湾向低碳经济发展,该组织己成为联合国气候变化公约观察员。2007年9月成立的地球公民协会,其宗旨为提升人民环境意识并采取行动,善尽地球公民之责任。目前,台湾环保NGO中以生态保育为主旨的团体数量不少,比较有影响力且有一定规模的主要有“中华民国”野鸟学会、自然生态保育协会、台湾绿色和平组织、“中华民国”湿地保护联盟、“中华民国”自然步道协会、生态保育联盟、中华爱树协会、关怀生命协会、荒野保护协会、环保生活协进会等等。在这个阶段,环保NGO的环保运动主要依赖生态保育的议题,诸如保存生态物种多样性、保护濒临绝种珍稀动物、保存海口湿地等等,来吸引与寻求公众的支持,以对抗不合理的开发行为,同时向当局提出环保与生态保育诉求及其政策建言。

  (二)台湾地区环保NGO发展特色分析

  1、数量较多。据2010年10月发行的台湾“环境保护署”组织编撰的《环境白皮书》所载,截至2009年底止,“环境保护署”已许可39个环境保护财团法人设立,并担任154个环境保护社团法人之目的事业主管机关[10]。据此推断,目前台湾实际存在的环保NGO数量超过200个。另“据出生在美国的台湾环保律师文鲁彬介绍,如今在台湾有超过200家以环保为目的的非政府组织加入了这支队伍……。此外,各地还有数以百计的环保组织着眼于多重目标,其中也包括绿色环保的内容。”[11]此说法也佐证了台湾地区环保NGO数量较多的事实。

  2、规模较小。台湾地区人口不多,而按规定,超过30个人就可以成立NGO,不需要什么特殊的条件。台湾环保NGO数量不少,且资金大多来源于台湾本土,主要依靠会员会费以及专案活动筹集经费。然而,由于环保捐献风气未兴,大多数台湾NGO组织存在经费不足,组织规模扩张不易的难题。

  3、理念主导。环保NGO以非营利为目的,它可以有收入但不可分红。组织的决策除了受到创办人影响外,还在很大程度上受到募款对象即“金主”的左右。组织决策常常受到官方、企业、捐助人、义工的影响,大多数难以形成或执行长期规划。不同环保NGO的发展与影响,往往取决于组织机构负责人的理念、威望、素质以及敬业精神。

  4、流动频繁。由于环保NGO的非营利公益属性与经费上的局限,专职管理人员比例低,大多数成员为义工,成员身份多元与重叠,组织管理多采取松散的管理形态,组织内成员制度化约束低,成员来去相对自由,而义工性质的工作也使绝大多数人不易长期投入,NGO成员流动率较高。

  5、影响力强。环保NGO的组织运作效果提升了自身的影响力,反过来影响力又拓宽了环保NGO的发展空间,提升组织行动力。以台中县公害防治协会为例,根据《人间》杂志的报道和1998年5月25日李丁赞、林文源对三晃抗争运动领导人黄登堂的访谈,三晃农药厂排放废气造成污染已经有十多年之久,当地民众除透过陈情、请愿、连署签名等各种管道都没有解决,也曾多次集体用身体抗争依然无效。直到1986年4月27日台中县公害防治协会正式成立后,通过积极的沟通、协调,就于同年6月5日与厂方达成协议,厂方保证一年内停工迁厂,整个事件才正式结束。[12]台湾环保NGO发现的问题与环保建言,能及时通过政治互动,通过包括媒体报道、“立法院”游说、街头运动等方式达到目的。

  6、素质较高。台湾环保NGO团体负责人和主要骨干整体素质较高。如1987年成立的新竹公害防治协会,主要成员是由水源里居民和清华大学、交通大学、工研院的专家学者组成。据郭良文的研究,1993年为样本的台湾环保NGO负责人(理事长)的职业分类构成比例为,工人0.0%、专业/中产阶级45.5%、经理阶层6.8%、企业家/自雇者34.1%、政党代表11.4%、其他2.3%。同年,台湾环保NGO团体主要执事的职业分类构成比例为,工人0.0%、专业/中产阶级84.6%、经理阶层11.5%、企业家/自雇者0.0%、政党代表0.0%、其他3.8%。环保NGO团体主要执事也是环保事业的具体组织执行者,职业几乎全部分布在医生、律师、工程师、教授、中小学教师、研究人员、记者等职业领域。[13]

  三、台湾地区环保NGO的效用

  第一是维护污染受害者的权益。从台湾的实践看,环保NGO在维护保障污染受害者的权益上发挥了重要的作用。环保NGO一般代表受害群体,与官方、企业沟通和协商,甚至采取示威游行手段,诉求厂区停建、工厂搬迁、污染赔偿等方式维护污染受害者的权益。以林园事件为例,位于高雄县最南端、占地约300多公顷、容纳19家化工厂、号称十大建设之一的林园石化工业区于1973年动工,1976年建成。规划林园石化工业区时,未进行环境影响评估,整个区只设一家污水处理厂处理不同工业性质的19家工厂污水。园区运转三、四年后开始发生污染事件,至1986年民众索赔案件发生了十多次。1988年发生了五件重大的污气、污水事件,村民积怨很久,无处申诉。同年9月22日园区污水外溢导致汕尾地区海域及汕尾渔港死鱼大批,引发当地民众连接2个多月的围堵污水处理厂,导致区内19家化工厂被迫先后停工,成为公害史一次最大的对抗。事后虽经当局与军警压制,工厂仍然被民众围堵而难以复工,只好在当地地方势力和环保NGO的协调下,厂方与民众签订协议书,其中一条就是工业局协调工业区工厂补偿周边各村及村民12.7亿元新台币。[14]

  第二是推动环境政策法规的制定,监督官方、企业重视环境生态保护。环保团体的监督与行动,对于当局环境施政形成持续与重大的压力,促使其在机构、立法、投入上重视环保。同时,当局也主动邀请环保团体参与环保政策、法规或措施的研订提供咨询,担任“环保署”各委员会委员、采购评选委员会及环保奖项的评选委员。在各项环保工作的推动、环保立法与行政监督及环境教育宣传等方面,环保NGO扮演了非常重要的角色。[15]从1980年到1990年代中期,在全台性比较大的环保团体这个层次,推动的议题包括保障民众参与、争取设立“环境部”、环境权“入宪”、垃圾分类资源回收、废弃物清理、反对都市公园内兴建体育馆、抢救森林、反对高尔夫球场破坏水土保持、生态敏感地区低度开发,以及环境基本法等等。[16]同时,反对当局或公营机关所制造的污染(含空气、水、噪音、震动、土壤、其它民众认为足以造成公害的危险物品),诉求生态保育议题。环保NGO推动环境政策法规的制定,比较有代表性的事件为环境影响评估法的制定。近期最典型的例子是2011年4月22日世界地球日,台湾12个环保NGO与马英九会谈,提出民间环保运动的多项建议,其中最受注目的是要求当局撤销台湾国光石化公司于2005年提出在云林离岛工业区(后因环评未能通过改为2008年移址彰化)总投资新台帀6325亿元的“国光石化”案,马英九会后宣布,不支持国光石化开发案,为环保NGO推动和监督当局重视环境生态保护的又一重要例证。

  第三是强化企业的社会责任。环保NGO是监督企业履行社会责任的重要力量。如台湾环保联盟及其地方分会等许多环保团体,在宣传与行动上积极反核、反对如台泥、五轻、六轻、八轻、彰滨工业区、滨南工业区等高污染产业及特定工业区开发案。许多环保团体呼吁拒买污染厂商产品活动、抗议拟议中或兴建中的垃圾场、焚化炉、或其它废弃物(如废土)处理设施、抗议辐射钢筋、辐射屋等,对强化企业的环境社会责任起到重要的监督促进作用。由于台湾企业面对环保法规政策、媒体的关注、全球客户的绿色供应链,以及环保NGO的压力,迫使企业自觉不自觉地重视企业环境形象,履行企业社会责任,不少企业在经营管理中采用了环境会计,加大了环保投入。

  第四是推广环保教育,提升民众环保意识与素养。自20世纪80年代以来,台湾的环保NGO在环保教育、提升民众环保意识与素养方面发挥了重要的作用。这些环保NGO等民间组织采取发行刊物、投稿报纸杂志、上电台电视、举办公证会、开办环保营、发动示威游行等环保运动、要求中小学教科书纳入生态环保知识等广泛形式,进行环保教育,使民众的环保意识及参与公共政策的意识和权力大为提升,环境人权意识觉醒,环境人权保障得到改善,并强化了当局的环境行政责任以及强化环保法令、政策的执行。

  第五是授权“环境外交”,拓展涉外活动空间。1986年之前,台湾当局对民间组织的发展一直采取高压手段,保持高度戒备。1987年台湾废除“戒严令”,开放“党禁”,1989年修订“非常时期人民团体组织法”,为环保NGO等民间组织成长提供了宽松的外部环境。为了拓展涉外活动空间,1990年台湾当局提出“务实外交”和“全方位外交”的思路,资助鼓励岛内包括环保NGO等民间组织积极加入相应的国际非政府组织,以取代或补充当局的部份功能。为进一步提高成效,2000年10月2日台湾“外交部”内专门设立了“非政府组织国际事务委员会”,在机构、资金、信息、培训等后援上鼓励民间力量参与“外交”,企图利用民间NGO“为台湾争取生存和发展空间”。截至2002年2月底止,台湾参加的非政府间国际组织共计1060个,其中生态保育类非政府间国际组织26个。[17]

  四、台湾地区环保NGO发展前瞻

  台湾地区“过去三、四十年来,环境运动是非常少数得到广泛社会支持、并把运动的核心理念变成社会主流价值的社会运动”,并且“环境运动以理念力深刻地改变了公众思维与生活模式”[18]。这其中当然有民进党的功劳,虽然它是为了选票、为了政党利益,奔波于各种环境运动的台前幕后而留下了深深的印记,但使环境运动成为台湾社会主流价值的社会运动,更应归功于台湾各类不同的环境NGO的理念与坚持。21世纪以来,台湾地区于20世纪80、90年代成立的环境NGO以及老一辈环保人,在历经昔日战友民进党执政八年的政党更替、执政观察、社会变迁中,思索、反思、探究环境NGO发展的路径。对于未来台湾地区环保NGO发展方向,我们不难从本世纪初至今环境NGO的组织言行观察出未来发展大致之端倪。

  一是淡化政党色彩,回归专业本位。20世纪80、90年代,环境NGO与民进党亲密合作,以环保运动为主流的社会运动一波波地冲击着、撼动着国民党的统治基础,终于迎来2000年5月的政党轮替。随着2000年5月民进党成为执政党后,环保团体静观了这个昔日的战友八年执政的表现,从希望到失望、从忍气到呛声。想不到,民进党上台后,继承了国民党执政时的衣钵,在拼经济的大帽子下,从经发会开始便毫无掩饰地与资本家更紧密的站在一起,不断推出破坏土地、生界、图利财团的法案与开发案……。[19]引发大多数泛绿色彩环保团体的痛心与不满。在2005年的“全国NGOs环境会议”宣言中,明确指出“民进党执政后推动许多对环境不友善的政策,环境团体必须摆脱昔日环境运动战友变成环境破坏凶手的失落之情,培育专业能力”。正如苦劳网2004年5月14日发表题为《不只抛离民进党情结 环保团体再出发》一文,痛批民进党执政当局四年以来的种种破坏环境生态的施政是“永续骗局”、“绿色政府架空绿色”、“扼杀母亲台湾”,认为“这是传统偏绿的环保团体,在大老被民进党以资源及位置收编后,经过四年的被出卖惨痛教训,终于在民进党再度执政之后,对这个长期共同对抗威权的战友不再期待”。

  二是强化体制约束,恪守监督职能。学术良知与环境正义还未泯灭的许多环保团体和环保人士,在亲历与感知陈水扁当局执政而台湾“环境问题不但没有任何解决或舒缓,相反地每况愈下”的状况,不得不痛心与民进党割裂。角色定位决定环保NGO重新回归组织创建初衷与宗旨,强化体制约束,恪守监督职能。环保团体采取与媒体合作、民意代表监督以及社会运动等方式拖延、阻挡一些被认为可能对环境、生态带来破坏或有负面影响的开发项目。

  三是兼顾经济环境,巩固群众基础。环境NGO能否妥善处理环保与经济发展之间的关系,是NGO组织巩固群众基础、重振昔日活力的关键。也就是说,环境NGO在环境与生态保育的日常活动和组织行动中具有理性的思维和决策,正确处理环保与经济发展之间的关系,做到在监督官方和企业维护环境与生态保育的过程中,最大限度减少对经济发展影响,实现经济环保两者共赢。不然,环保运动势必面临经济落后贫困地方的民众争取生存权、发展权的抗争运动。最近十多年来,由于国际经济不景气与危机不断,台湾经济也萎靡不振,民生深受其害,多数民众发展经济的意愿反复超越对环保的希冀。在2000年之前,民众认为环境保护应优先的比例都在五成以上,而2000年之后民众赞成环境保护应优先的比例下降到历年来的谷底,相对的认为经济成长优先的比例则升到历年的最高峰,且超过环保优先的比例。这种相对重要性反向的呈现,对于致力于环保工作以及提升民众环保意识人士、相关团体以及执政当局则是一大警讯。[20]因此,兼顾经济环境,巩固群众基础将成为环保NGO思考与行动的重要方向。

  注释:

  [1] 林俊义:《“我国”的环境政策在那里?——林俊义与李庆中对谈》,台湾《自立早报》1988年11月6日。

  [2][3][4][6][7] 何明修:《台湾环境运动的开端:专家学者、党外、草根(1980-1996)》,台湾《台湾社会学》第2期,2001年12月出版,第102页、第113页、第125页、第97-162页、第97-162页。

  [5] 萧新煌:《我们只有一个地球——反污染、生态保育与环境运动》,台湾圆神出版社,第16-17页。

  [8] 卢思骋:《走在亚洲之先的台湾环保运动》,http://www.sina.http://www.sina.com.cn,2011年7月18日。

  [9][18] 刘华真:《重新思考“运动轨迹”:台湾、南韩的劳工与环境运动》,台湾《台湾社会学》第16期,2008年12月,第30页、第7页。

  [10][15] 台湾“行政院环境保护署”:《环境白皮书》,2010年10月发行,第465页、第465-466页。

  [11] 《台湾环保运动盛行,企业面临“重重压力”》,http://www.sina.com.cn ,2011年6月22日。

  [12] 丁赞、林文源:《社会力的转化:台湾环保抗争的组织技术》,发表在“组织、认同与运动者:2001年台湾社会运动研究”研讨会上。

  [13] 郭良文:《台湾的环保运动与沟通》,载《台湾的环保公关》,台湾巨流出版社1994年版,第233-275页。

  [14] 林俊义:《林园事件引发的环保问题》,台湾《中国论坛》1988年12月25日。

  [16] 刘华真:《消失的农渔民:重探台湾早期环境抗争》,台湾《台湾社会学》第21期第34页,2011年6月。

  [17] 台湾“外交部”网站www.mofa.gov.tw,2002年国际组织统计数字。

  [19] 李根政:《“国会”沉沦,谁来抗衡?》,台湾《生态台湾》(季刊)第11期,2006年4月。

  [20] 杜英豪:《台湾社会变迁全记录》,http://www.ios.sinica.edu.tw/TSCpedia/index.php/。

  (责任编辑 刘国奋)

  

  

  台湾研究?社会

  2013年第3期

  〖JP3〗从台湾反核四社会运动探析政党政治与社会运动之关系

  王鸿志

  作者为中国社会科学院台湾研究所助理研究员,政治学博士。

  2013年5月20日,马英九第二任期届满周年,岛内各家民调均显示国民党的施政满意度在谷底徘徊,马英九似乎落入难以摆脱的执政泥淖。造成国民党面临执政困境的原因有多方面,其中自2011年日本福岛核电站严重泄漏事故发生后就再度发酵,2012年底以来又顺势扩大的反核四(台湾第四核能发电厂,简称核四)社会运动,对马英九当局形成了超出预期的冲击效应,甚至一度演变为当前岛内政党攻防的焦点。本文将结合反核四社会运动的发展历程,尝试探究台湾国、民两党与反核四社会运动之间的关系。

  一、台湾的社会运动与反核运动

  社会运动是政治、经济、社会条件发展到一定阶段的产物,台湾于20世纪80年代开启的政治转型为社会运动兴起提供了空间。随着政治环境日渐宽松,民众环境保护意识增强,加之国际上了发生了几起严重的核泄漏事故,导致反核运动在台湾出现并成为社会运动的重要组成部分。

  (一)反核运动是台湾社会运动的一部分

  人类社会产生后,随着社会结构的变迁及阶级阶层的出现,人们为求生存而组织进行集体抗争的活动就贯穿人类文明发展史,由此出现了最早的社会运动。马威尔(Marwell)在考察16种关于社会运动的定义后,提出了社会运动的两大要点,一是社会运动与公共目标有关。二是社会运动的定义常暗示有规模、范围及重要性的意义[1] 。据此可认定,社会运动本质上必须与促进社会变迁有关,其目标是“公共性”的,其方式是集体行动。还有学者认为,社会运动是指“由多个个体参与、有一定组织和领导,在主观动机或在客观后果上使社会和政治现状沿自由、平等、公正、和平和民主的方向发生改变的制度外群体政治行为”。[2]综合来看,社会运动大致可定义为:由利益或信念一致的人群发起的共同行动,这些参与者一般采取非体制内的途径推动或抵制某一种社会变迁的趋势,并以影响公共政策制定而非获取政治权力为目的。社会运动的兴起至少应包括三要素,一是有效的动员能力,二是明确的诉求与论述,三是较专业的组织化形式。[3]

  西方早期著名社会运动可追溯至1763年英国议员约翰?威克斯和他的支持群众在伦敦街头对抗国王的行动,以及1773年美国的“波士顿倾茶事件”。[4]随后,社会运动逐步向欧美以外扩散。1945年台湾光复前,岛内出现过大大小小的抗争行动,但这些抗争多为以武力暴动的方式反对荷兰及日本殖民者,且缺乏公开的集会游行行动,因此还不属于现代意义上的社会运动。第一次世界大战后,随着全球民族解放运动的兴起,台湾民族资产阶级成立的台湾文化协会及“议会设置请愿运动”,可视为台湾早期社会运动的萌芽。但很快因日本殖民当局推动侵略扩张政策,在台湾施行战时动员体制,强力扼杀了岛内的社会运动。

  1949年国民党败退台湾,在岛内进行了长达30多年的高压统治,国民党当局视社会运动为破坏社会秩序的行为严加防范,直到20世纪60年代岛内并未出现明显的社会运动。随着20世纪70-80年代台湾经济起飞与社会阶级结构的两极分化,以及都市化的快速发展,过去潜藏或被压制的各种政治、经济和社会矛盾不断爆发,“自力救济”的街头示威、“保钓运动”、“党外运动”突破禁锢而出现。20世纪80年代,蒋经国解除戒严、开放党禁,推动台湾政治转型,对岛内社会的控制程度逐步放松,台湾社会运动逐渐呈风起云涌之势。[5]这一时期出现的社会运动包括消费者运动、劳工运动、妇女运动、校园民主运动、原住民运动、老兵返乡运动、政治受刑人人权运动以及环境保护运动等。[6]其中环境保护运动中的部分学者,除倡议保护大自然外,还呼吁要关注核能发电对人类及环境的危害。[7]本文论述的反核四社会运动,就是这一时期开始的台湾社会运动的一部分。

  (二)反核四社会运动的兴起历程

  国民党退台后,从军事及经济角度皆坚持发展核电事业,并于1979年完成核一厂商业运转,到1986年也就是切尔诺贝利核电站发生事故的当年,台湾已建成三座核电站。由于此前国民党严控社会运动、限制言论自由,因此一般民众接受的关于岛内发展核电事业的报道都是正面宣传,对发展核电带来的危险性认识不足,一些学者等民间反核力量很难推动反核运动。这种情况在20世纪80年代出现了改变。

  1983年,台“立法院”通过兴建台湾第四核能发电厂的征地案,次年“经济部”拟定了总额高达1870亿元(新台币,下同)的投资预算,并预定于1994年完工,这也是当时岛内规模最大的投资案,平均每位台湾民众就要分担1万元的成本。1985年3月,台湾清华大学教授黄提源动员“立委”王清连提出质询案,要求暂缓兴建核四厂,当时就有55位国民党“立委”及6位党外“立委”表示赞同。随后,台湾主要电视媒体联合消费者文教基金会(消基会)举办“消费者大众看核四厂”座谈会,成功透过大众媒体使核能安全问题延伸至普通百姓,这就为反核四社会运动打下了群众基础。1985年5月,“行政院”在各界压力下决定“在疑虑未澄清前不必急于动工”,暂时搁置兴建核四厂计划。该阶段反核四行为主要停留在自发层面,尚未形成有组织的社会运动。

  1986年民进党成立,1987年7月15日,国民党宣布正式解除戒严,岛内民众享有了自由集会、结社等权利,社会运动迎来了“久违的春天”,本已蓄势待发的“反核四运动”在民进党鼓动下迅速发展壮大。特别是1986年苏联发生的切尔诺贝利核电站事故,为民进党大打反核牌赢得了口实。1987年11月,台湾环境保护联盟在民进党推动下成立,民进党鼓吹“台湾社会运动必须政治化”的主张。次年,“反核四运动”的在地化组织——“贡寮反核自救会”成立,并获得当地派系、宗亲势力、宗教团体及利益相关企业的支持,“反核四运动”开始从“理念型”向“行动型”转变。在民进党及台湾环境保护联盟运作下,截至1989年底,“反核四运动”已经从贡寮当地的反核自救会,扩大为当地组织与核一至核三厂相邻乡镇共同抵制核四厂的联合体,迈出了“反核四运动”全台化的重要一步。核四议题在民进党操弄下一度成为继“台独牌”之后的又一“神主牌”。

  随后,民进党又将核四议题与“公投”相捆绑,使核四议题的政治性、敏感性大幅提高。1991年,民进党前主席林义雄创立“核四公投促进会”,1994年在台北县贡寮乡发动“核四公投”;1996年台北市政府发起核四市民投票,并与“大选”合并举行;1998年宜兰县发起“核四公投”,并与地方选举合并举行;2000年民进党上台后,陈水扁于5月20日指示“行政院长”唐飞缓建核四,从而引发严重的政治危机,岛内蓝绿对抗的格局由此形成。2001年,民进党当局在政经压力下,又宣布核四复工续建。2003年,陈水扁当局宣布通过“公投”解决核四争议,研拟制定“公投法”,国民党被迫跟进,导致“公投法”获得通过,为岛内“台独”势力借“公投”之名制造“统独”族群对立留下了隐患。

  二、反核四社会运动与国、民两党的互动关系

  国、民两党围绕核四兴建与否的争斗延烧了30多年,两党与反核社运力量的博弈也一直延续至今,透过相互间互动,可一窥岛内政党与反核四社会运动之间的竞合关系。

  (一)与民进党的关系

  一是依附阶段。在国民党威权统治下出现的反核四运动及新生的民进党都有合作对抗国民党、联合壮大力量的需求,因此民进党成立之初就将“反核”列入党纲,并试图掌握反核运动主导权。在“反核四运动”孕育过程中,“台湾环保联盟”与民进党发挥了重要作用。贡寮当地的“反核自救会”又是在地运动的主力,它们草根性强、冲劲足,敢于以激烈的抗争手段吸引舆论关注,让反核运动掀起巨大的政治影响力,但不足之处是缺乏政党奥援与斗争策略,因而他们也很乐意与民进党结盟。于是在社会运动与反对党各取所需的情况下,早期的反核四运动与民进党建立了相互依附的关系。

  这种相互依附关系对社会运动而言利弊参半,“利”在于可迅速壮大实力,有效参与政治进程,“弊”则导致社会运动严重依赖于政党而丧失主体性。民进党则是这种结盟关系的受益者,1989年民进党候选人尤清能够拿下反核四运动策源地台北县县长宝座,很大程度上可归功于民进党成功将选举动员与反核四社会运动相结合。民进党胜选又使双方依附关系进一步密切,反核四运动开始由草根组织抗争升级为有更大“靠山”的“中央与地方之争”。双方的依附与结合并未仅停留在地方层级,随着1992年第2届“立委”选举民进党的大胜及次年“行政院长”郝柏村下台,再加上新党成立并挺进“立院”,反核四运动又借助民进党、新党的力量而将施压重心移向“中央”层级的“立法院”。至此,双方的策略结盟与依附关系达至顶峰。

  二是渐趋疏离阶段。反核四运动本寄望于通过进军“立法院”的体制内抗争来实现重启核四环境评估、阻挠核四预算案等目的,但受政党实力“国强民弱”等结构性因素限制,最终皆以失败告终。这些挫败使社运人士认识到,民进党出于迈向执政的考虑,视社会运动为与国民党讨价还价的筹码,与民进党进行体制内合作虽有利于推动相关法案尽早排入“国会”的议事日程,但也让社会运动失去主体性与应有的批判性,甚至如同扮演民进党“次级团体”的角色,并加速了社运人才的流失。

  在此后一系列运动中,反核四社运团体对民进党的失望进一步加剧,尤其1996年的“废核案覆议案”中,民进党出于政党分赃、利益交换的需要,以“领票但不投票”的消极方式妥协,使国民党的覆议案获得通过。事后,台湾反核行动联盟等反核组织开始重新检讨与民进党的合作路线,指责民进党是故意放水以换取国民党做出有利于民进党的“修宪”让步,并发表“告别议会,就地抗争”的宣言,指出“核四覆议案是在野党与国民党和解套招,对国会游说可达成反核的路线应该觉醒”,“不应将反核的希望与积累的社会力都放在政治层面上,变成政治人物的筹码”。随着民进党在民主化过程中的质变与选举挂帅总路线的确立,反核四运动中的部分领导者与民进党“因了解而分离”,开始重新寻求自身的主体地位。

  2000年政党轮替后,初尝胜果的民进党摆出对反核四运动知恩图报的姿态,宣布了“停建核四”的行政决定,但很快又在朝野压力下表示,“为了政局稳定及经济发展,核四复工”,反核四运动对民进党执政后一举实现多年来诉求的期待落空。但大多数社运团体在2004年“大选”中仍抱有对民进党的一丝幻想,帮助民进党延续执政权,孰料民进党第二任期内“为政能力不升反降”,“更不幸的是,第一家庭弊案接连被踢爆,社会运动主力失望不满之情上扬”,[8]包括反核团体在内的社会运动与民进党之间关系的热度明显下降。

  三是再次谋求策略性结盟阶段。民进党2012年“总统选举”失败后,党内浮现“要赢回北台湾,应该积极推动停建核四的公投”的声音。同年6月,新北市议会通过“公民投票自治条例”,前“副总统”吕秀莲随即发动“公投挡核四”连署,希望2013年能达到10万份连署并正式提案,在2014年“七合一选举”时合并举行“反核四公投”。随着岛内反核四民意氛围不断升高,民进党内部倾向于2014年“七合一选举”中若能操作“选举绑公投”,势必对民进党选情产生加分效果,进而有利于2016年重夺政权。2013年3月9日,岛内“绿盟”等公民团体发起了据称有20万人参加、横跨台湾北中南的“309反核游行”,尽管主办单位谢绝政治人物上台讲话,但民进党主席苏贞昌及党内实力派人物蔡英文、谢长廷、游锡堃、陈菊、赖清德、吕秀莲等全程参加,暴露了民进党策略性结盟、企图利用反核四社会运动达到政治目的的意图。

  (二)与国民党的关系

  一是紧张对抗时期。台湾社会运动靠反国民党起家,因此在2000年之前,双方关系较为紧张,不时出现对抗行为。尤其国民党对反核四运动采取压制态度,郝柏村“行政院长”任内甚至对反核运动厉行高压政策。

  二是策略合作时期。2000年下野后,国民党对反核四运动的态度出现了策略性改变。一是由于民进党上台对社运的态度转趋保守,大片政治空间被释放出来而待填补,国民党若想从原属民进党的社运领地获取支持,就必须向社运人士示好,软化过去较强硬的对社运的态度;二是国民党判断,台湾社会主要分歧在于国家认同,因此即使在某些社会议题上采取激进策略,也不会过度冲击自身的社会基础,反有利于争取其他社会力量的支持。基于此种机会主义的考虑,国民党下台后对反核四运动的态度出现转变,在核四复建一年后,当兰屿原住民抗议核废料未能按照承诺迁出时,国民党一改拥核立场,支持反核主张并要求民进党“经济部长”为此下台。但由于社运人士亲民进党的情结要远强于同国民党的交情,因此反核四运动的参与者多认为,“国民党的政策调整是出于机会主义与利益考量,双方的政治联盟并未形成”[9]。台湾环保联盟理事长徐光蓉认为,“过去我们与民进党有过密切的合作,但其执政8年而渐行渐远也是事实”,未来“反核四运动”仍将在两党之间寻求发挥作用的空间。

  三是博弈再升级时期。为防止民进党将“核四公投”与2014年“七合一选举”捆绑并行,同时解决长期困扰国民党的核四是否续建争议,2013年2月国民党当局在江宜桦出任“行政院长”后,主动抛出“核四公投案”,并拟在今年底完成。国民党当局一方面正面肯定反核游行,主动与反核社运团体沟通。3月31日,马英九率“内阁”团队与反核团体“妈妈监督核电厂联盟”会面,力争化解其对核电安全的担忧。另一方,马英九当局通过晓以利害的方式,向岛内民众宣导台湾需要核电,应“稳健减核”的立场。同时策略性地从“公投主文”设定等方面,希望化解核四续建争议。根据2月份TVBS民调显示,58%的受访民众反对核四,27%支持续建。3月份《财讯》民调,70%的受访民众表示会去投票,若投票则有77%反对核四,17%表示赞成。截至4月初,岛内反核四的民意氛围并未显著下降,国民党与反核四社运团体的博弈仍将持续。

  三、几点思考

  透过反核四社会运动的起伏变迁,可以发现社会运动在岛内政治现代化进程中扮演了重要角色,同时其成员结构也不断优化,知识水平不断提高,政治影响力亦不容小觑。但由于台湾独有的蓝绿二元对立结构始终难解,导致社会运动的发展空间与作用仍受到较大限制。

  (一)社会运动内部持续蜕变,理性平和特征进一步突显

  在威权统治时期,岛内言论、结社自由都受到严格限制,社会运动被控制在政治的角落。随着20世纪80年代台湾政治自由化进程加快,社会运动取得了突飞猛进的发展。当时的党外势力以及后来成立的民进党,都将社会运动作为抗争国民党的重要力量,许多参加社会运动的成员抱有对执政党发泄不满的目的,社会运动一定程度上成了政治斗争的工具。从当时社运参与者的构成看,也多具有浓厚的草根气息,早期反核四运动的参与者中,在地的农民、渔民、原住民占据相当比例。

  随着台湾政治经济发展程度的不断提高,社会结构发生深刻变化,城乡差别大幅缩小,整体教育水平与社会保障能力明显提升,岛内阶级结构开始呈现两头小中间大的橄榄型,中产阶级成型。这部分规模庞大的中产阶级与受过良好教育的年轻群体,逐步取代过去的草根、弱势群体,成为当今台湾社会运动的主力。本次的反核四运动的主力,就包括了许多大学教授、高校学生、军公教人员,以及演艺界人士等社会名流。社会运动的目的也由早期纯粹为了反对执政党,逐渐向诉求更加理性平和的方向转变,议题也更加真正关注民生,其在民众中的认同度与感召力进一步加强。

  (二)蓝绿二元对立下的社会结构,压缩了社会运动发挥作用的空间,不利于建构成熟稳定的公民社会

  台湾以蓝绿二元对立结构为特征的政治环境,主要是指从2000年民进党执政以来,由相互对立的朝野政党,通过意识形态切割和政治符号识别形成的基本政治生态。形塑蓝绿二元政治的结构性因素包括:政治上的“统独”认知与国家认同差异,民间的社会族群与省籍分野,以及体现在南北地域、文化层次及社会地位、阶级等方面的差别。其中“统独”认同、国家认同上的差别是引发蓝绿二元对立的最重要因素。2008年国民党重新执政后,岛内外多方寄望于马英九,希望其能够拨乱反正,导正台湾民众在国家认同上日益偏“独”的倾向。但从目前情况看,岛内已被撕裂的“统独”、国族认同短期内难以弥合。这种非蓝即绿的二元对立结构下,使得民众在选举,特别是重大选举中常被迫依照“统独”立场选边,客观上造成对社会运动所关注的环保等民生议题的忽视。这种局面既不利于维护岛内民众的切身福祉,也与当今时代提倡建构公民社会,关注民生议题的潮流不符,更使得台湾社会运动长期无法摆脱政党政治的桎梏。

  (下转第64页)

  

  

  台湾研究?历史

  2013年第3期

  《马关条约》是否“割让”台湾给日本之考辩

  伍俐斌作者为中国社会科学院台湾研究所对外关系研究室研究实习员。

  〖HJ2mm〗

  2013年4月17日是《马关条约》签署118周年纪念日。然而,重读《马关条约》发现,条约的中文本与日、英文本在最核心的领土问题上的表述有重大出入。《马关条约》中文本只是规定中国将管理台湾及附属岛屿的权力让与日本,即中国仅将对台湾的管理权让与日本。但是,《马关条约》日文本却是规定中国将对台湾的主权永远割让给日本;鲜为人知的《马关条约》英文本也是规定中国将对台湾的主权割让给日本。一种是管理权的让与,一种是主权的割让,而管理权与主权是性质迥异的两个概念。因此,面对条约的不同文本,不免产生疑问——《马关条约》真的将台湾割让给日本了吗?

  本文首先从国际法的角度论证台湾自古是中国领土的一部分,证明中国自古对台湾拥有主权;之后,对《马关条约》的三个版本进行比较,指出“主权”与“管理权”的重要区别;最后,对“割让”在国际法上的意义进行分析,本文认为中国可以且应当改变目前“1895年《马关条约》割让台湾给日本”的提法,并代之以《马关条约》中文本所述,这对宣传中国对台湾的主权有重要意义,并构筑起驳斥“台独”分子“台独”理论的一道屏障。

  一、从国际法的角度看中国自古对台湾拥有主权

  有一部分“台独”分子认为《马关条约》中文本之所以没有规定将主权割让给日本,是因为中国对台湾不享有主权,只拥有管理权,从而中国只能将对台湾的管理权让与日本。这显然是一种谬论,中国早已通过国际法上的“先占”方式取得了对台湾的主权。

  在国家的历史发展过程中,国家可能因为某种原因取得或丧失部分领土而导致领土的变更。国际法上的领土变更方式随着领土观念的变化而变化,变更的合法性标准也在发生转变。传统国际法援引罗马法中关于财产取得、丧失的概念和标准,作为领土变更的合法方式。之后的“文明社会”认可殖民扩张、战争结果作为领土变更的合法缘由,兼并和掠夺也被作为法律依据。传统国际法主张的领土变更方式主要有:先占、时效、添附、割让和征服等。而现代国际法只将符合国家主权平等原则、民族自决原则以及其他国际法基本原则和国际法规则的领土变更视为合法变更。[1]

  国际法学界一般将第二次世界大战结束前后,以联合国的成立为标志作为划分传统国际法和现代国际法的时间界线。中国对台湾领土主权的取得发生在传统国际法时代,并且是以先占这种方式取得对台湾的主权。根据传统国际法,先占是指国家占有无主地并取得对它的领土主权。因此,通过先占取得领土主权,应当符合三个条件:其一,先占的主体必须是国家;其二,先占的对象是无主地,即不在任何其他国家主权之下的土地;第三,先占必须是有效占领,即国家对该土地实行实际的管辖。

  中国对台湾领土主权的取得符合上述有关先占的条件。首先,中国最早发现台湾,且台湾不处于任何其他国家主权之下。公元230年,吴王孙权曾派1万官兵到达台湾;吴人沈瑩《临海水土志》留下了世界上对台湾最早的记述。公元610年,汉族人民开始迁徙到澎湖地区;到宋元时期,移居澎湖地区的大陆汉族人民已有相当数量,并开始向台湾发展;17世纪末,大陆赴台开拓者超过10万人;至1893年时,总数已达50.7万户,约254万人。

  其次,1894年之前,台湾处在中国的有效管辖之下。公元12世纪中叶,南宋王朝将澎湖划归福建泉州晋江县管辖,并派兵戍守;元朝政府开始设泉州府,代管台湾,后又设置澎湖巡检司代管台湾;1662年,郑成功从荷兰殖民者手中收复台湾,建立“承天府”,对台湾进行管治;1684年,清朝政府设置“分巡台厦兵备道”及“台湾府”,隶属福建省;1885年,清政府正式在台湾设省。

  因此,中国通过先占这种方式合法地取得了对台湾的主权,并在1894年以前对台湾行使着完整的主权。

  二、中国对台湾的主权没有割让给日本

  (一)《马关条约》中文本仅将中国对台湾的管理权让与日本

  《马关条约》是一个条约的集合,包括《媾和条约》十一款、《另约》三款、《议定专条》三款。通常所称的《马关条约》是指中日之间的《媾和条约》,本文所指的《马关条约》也仅限于《媾和条约》。《马关条约》中涉及台湾权利转移的关键条款是条约的第二款。该款中文约文为:

  中国将〖ZZ(〗管理〖ZZ(Z〗下开〖ZZ)〗地方之权〖ZZ)〗并将该地方所有堡垒、军器工厂及一切属公物件,永远〖ZZ(〗让与〖ZZ)〗日本……台湾全岛及所有附属各岛屿……[2]

  日文约文为:

  清国ハ〖ZZ(Z〗左记〖ZZ)〗ノ土地ノ〖ZZ(〗主权〖ZZ)〗并ニ该地方ニ在ル城垒兵器制造所及官有物ヲ永远日本国ニ〖ZZ(〗割与〖ZZ)〗ス…台湾全岛及其ノ属スル诸岛屿…[3]

  日文约文可翻译为:清国将左记土地之〖ZZ(〗主权〖ZZ)〗并在该地方之城垒、兵器制造厂及官有物,永远〖ZZ(〗割让〖ZZ)〗给日本……台湾全岛及所有附属各岛屿……[4]

  《马关条约》除有中文、日文两种文本外,还有一个英文本。而根据《议定专条》,英文本被作为当中日两国各持本国文本发生争执时的作准文本:

  为预防本日署名盖印之和约日后互有误会,以生疑义,两国所派全权大臣会同议订〖ZZ(Z〗下开〖ZZ)〗各款:

  第一、彼此约明,本日署名盖印之和约添备英文,与该约汉正文、日本正文校对无讹。

  〖JP4〗第二、彼此约明,日后设有两国各执汉正文或日本正文有所辩论,即以上开英文约本为凭,以免舛错,而昭公允。

  前述第二款的英文约文为:

  China 〖ZZ(〗cedes〖ZZ)〗 to Japan in perpetuity and 〖ZZ(〗full sovereignty〖ZZ)〗 the following territories,together with all fortifications,arsenals,and public property thereon:…[5]

  英文约文可翻译为:中国将下开领土之主权及该地方上之堡垒、兵工厂及公有财产永远割让给日本。

  比较以上三个文本,可以发现《马关条约》中文本与日、英文本之间存在重大差异:条约中文本是将台湾的管理权让与日本,并不涉及主权;日文本和英文本则是将台湾的主权割让给日本。

  另查《交接台湾文据》,载明:“……中、日两帝国全权委员交接光绪二十一年三月二十三日,即明治二十八年四月十七日,在马关两帝国钦差全权大臣所定和约第二款中国永远〖ZZ(〗让与〖ZZ)〗日本之台湾全岛及所有附属各岛屿,并澎湖列岛,在英国格林尼次东经百十九度起至百二十度止,及北纬二十三度起至二十四度之间诸岛屿之〖ZZ(〗管理主权〖ZZ)〗,并别册所示各该地方所有堡垒、军器工厂及一切属公物件,均皆清楚。……”

  根据汉语语法,“管理主权”是明显有别于“主权”的,前者偏重于“主权”的“管理”部分,更接近于“管理权”之意。并且,与《马关条约》相同,此《交接台湾文据》中文本使用的仍然是“让与”一词,而非“割让”。可见《交接台湾文据》中文本使用的措辞与《马关条约》中文本基本无异,二者自始至终没有出现“割让”、“主权”的字样,而是使用“让与”、“管理”、“管理主权”等用语。这再次证明,与所涉领土——台湾相关的一系列文件的中文约文都是将“管理权”让与日本,而不是将“主权”割让给日本。

  (二)转移“管理权”不等于转移“主权”

  根据国际法理论,“主权”与“管理权”是性质迥异的两个概念。“主权”是构成国家的基本要素之一,它是指国家独立自主地处理其对内对外事务的权力,包括对内的最高统治权和对外的独立权两个方面,被认为是国家最重要的属性。[6]在国际法上,与“管理权”相近似的概念有“管辖权”、“行政权”等,它从属于主权,一个国家行使管辖权的权利是以主权为依据的。[7]因此,在国际法上,“主权”与“管理权”是上下位概念,转让“主权”意味着同时转让“管理权”,但“管理权”的转让不等于“主权”的转让。

  如果依照《马关条约》的中文本,中国只是将台湾的管理权让与日本,那么就意味着中国从未将台湾的主权割让给日本,从而中国就从未丧失对台湾的主权,也就是台湾的主权一直属于中国,即使被日本占据了长达50年之久。因此,《旧金山和约》未明确规定台湾主权的转移对象,并不影响中国对台湾的主权,因为中国从未割让对台湾的主权。

  国际实践也证明,“管理权”的转移不等于“主权”的转移。在这方面的一个例子是,纳粹德国投降后,盟国取得了在德国的最高权力,但是德国继续存在;这种主权的大量减损是在未取得德国同意的情况下,外国取得德国政府权力,因此不能构成主权的转让;在这种情形下,“主权”的重要特征表现为一个法律人格的继续存在和领土归属于这个法律人格者而不是暂时的持有者。[8]换言之,盟国取得了德国的管辖权,但德国仍保有主权,“主权”使得它仍作为一个国际法主体而存在,这个“主权”之下的领土归属于德国而不是盟国。

  1971年6月17日,日美签署“归还冲绳协定”(《关于琉球群岛及大东诸岛的日美协定》),美国“私下里”将钓鱼岛及其附属岛屿的“行政权”“归还给”日本。但是,美国一再声明“归还”“行政权”不影响“主权”归属。如早在1971年10月,美国政府就表示:“美国认为,把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本,毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在它们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利,也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利。……对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。”[9]2012年因日本“国有化”钓鱼岛引发中、日之间紧张关系以来,美国国务院多次表示:“虽然美国承认日本对这几个岛屿拥有行政管辖权,但美国对钓鱼岛的主权不持立场。”[10]

  因此,理论与实践都证明“主权”与“管理权”是性质不同的概念,转让“管理权”不等于转让“主权”,一国转让对某部分领土的“管理权”仍保有对该领土的“主权”。根据《马关条约》中文本,当年清朝政府只是将台湾的管理权让与日本,并没有从国际法的意义上将台湾的领土主权割让给日本;日本对台湾的领土主权只是从《马关条约》日文、英文本中取得。

  (三)清朝已知晓“管理权”与“主权”的区别

  另外一个疑问是,尽管“管理权”与“主权”确实存在性质上的差异,但清政府闭关锁国,观念落后,它在签署《马关条约》时,是否已知晓“管理权”与“主权”的区别,是否将“管理权”等同于“主权”?

  “主权”是国际法的一个重要概念,国际法是西方近代文明的产物,是在19世纪40年代以后才传入中国的。1864年由美国传教士丁韪良(William M. P.Martin,1827-1916)翻译的《万国公法》是在中国正式出版发行的第一本系统完整的西方国际法著作,它将西方国际法移植入中国,对中国产生了巨大影响。《万国公法》译自美国国际法学者亨利?惠顿于1836年出版的《Elements of International Law》一书,它所翻译创造的许多汉语法律术语沿用至今,例如“主权”一词。“主权”是对惠顿书中sovereignty一词的翻译,《万国公法》将“主权”的定义翻译为:“治国之上权,谓之主权。此上权,或行于内,或行于外。行于内,则依各国之法度……主权行于外,即本国自主,而不听命于他国也。”这一译法与英文sovereignty的内涵基本无异,从而可推断出清朝官员对“主权”这个概念的掌握应当是比较准确的。“主权”不仅成为中国近现代国际法的基本概念,也传入日本,为日本国际法学界沿用至今。

  《万国公法》译稿送给清朝一些高级官员阅看,得到很高赞扬,很快予以印行。第一版即印300本,分送总理衙门、各行省等使用,该书很快在清朝官员中得到了传播。《万国公法》译出后不久,清朝外交官员就利用该书阐述的国际法原理成功处理了“普丹大沽口船舶事件”。1864年4月,普鲁士公使李福斯(H.von Rehfues)乘坐军舰来华,在天津大沽口拿获了三艘丹麦商船。总理衙门提出抗议,指出普鲁士公使拿获丹麦商船的海域是中国“内洋”(领海),按照国际法原则,应属中国管辖。最后普鲁士释放了丹麦商船,并予以赔偿,事件得到和平解决。第一次运用国际法就顺利解决了原本可能成为严重外交事件的纠纷,使得总理衙门和清政府对西方国际法产生了信心,并促进了国际法在中国的传播。

  〖HJ1.8mm〗

  另外一个例子可以证明清政府当时已知晓“管理权”的内涵。1887年清政府与葡萄牙签署了《和好通商条约》,这是唯一对澳门法律地位进行规定的条约。当时葡萄牙已窃据澳门300年,但中葡之间并未就澳门法律地位作出约定。葡萄牙以协助清朝缉拿鸦片走私为名与清朝签署了《和好通商条约》。葡萄牙原本冀条约取得对澳门的主权,但清政府未予同意。最后双方在条约中规定葡萄牙“永居管理澳门”。这种规定表明澳门仍是中国的领土,中国从未丧失对澳门的主权。[11]

  由此可见,在《马关条约》签订时,西方国际法在清朝已有数十年的传播,清朝外交官已经掌握了一定的国际法知识。“主权”一词是中国最早翻译使用的,并对其内涵有精准把握,而且该术语是从中国传入日本的。另外,此时清朝已知晓“管理权”与“主权”的区别。因此,《马关条约》中文本反映了清政府的真实意图,不存在清政府将“管理权”等同于“主权”的情况。

  三、应坚持《马关条约》中文本的表述

  前文已经论述《马关条约》中文本只是将台湾的管理权让与日本,并没有将台湾的领土主权割让给日本;日本对台湾的领土主权只是从日文、英文版本中取得。但是目前在各种有关《马关条约》的论著中都是千篇一律地介绍“中国将台湾割让给日本”,而在国际法上,“割让”一词意味着主权的转移,因此有必要改正目前这种错误的做法,而代之以《马关条约》中文本的表述。这样做并不违反条约法规则,且对驳斥“台湾地位未定论”有重要意义。

  (一)“割让”在国际法上的意义

  在国际法上,割让(cession)是有特定涵义的一个用语,它是指一国根据条约将本国的领土转移给他国。割让的构成必须有转移领土主权的意图,仅取得领土的管理权,即使是排他性的,也不能构成割让。割让以条约为基础,它可分为两种:一种是强制性割让,即一国通过使用武力以签订和约的形式迫使他国将其部分领土转移给自己;另一种是非强制性割让,它是有关国家在平等自愿的基础上缔结条约转移部分领土,其形式通常有赠与、国家的自愿合并、国家间买卖土地、交换部分领土等。[12]

  比照上述定义,根据《马关条约》的中文本,中国将台湾的管理权让与日本,日本取得了中国对上述领土的管理权,这一过程不符合国际法上“割让”的定义,因此并不构成国际法上的“割让”。而且,可能正是因为中、日两国之间涉及的是“管理权”的转移,《马关条约》的中文本为与之相匹配,没有使用“割让”一词,而是使用的“让与”一词,这也进一步佐证《马关条约》中文本并没有“割让”中国对台湾的主权。

  另外一个问题是,虽然根据《马关条约》中文本清朝没有将台湾的主权割让给日本,那么在清朝被推翻以后,是否就意味着中国丧失了对台湾的主权呢?在这里有必要简要提及国家与政府的关系。在国际法上,国家具有国际法律人格,是国际法主体;政府是国家的代表;主权属于国家所有,但由政府代表国家行使。一国之政府因革命、政变等原因发生更迭,并不影响该国作为国际法主体的资格,国家作为国际法主体依然存在,发生变化的只是代表国家的政府。就中国而言,中国这个国家作为国际法主体从古到今一直存在,但代表中国行使主权的政府则发生了更迭,例如清朝取代明朝、中华民国取代清朝、中华人民共和国取代中华民国,都是代表中国这个国家的政府发生了更迭,并不影响中国这个国家的国际法地位。

  因此,就领土主权而言,它属于国家所有,但由代表国家的政府予以行使;如果国家没有消亡,只要领土主权没有转移,无论代表国家的政府发生什么样的更迭,国家对这一领土的主权就没有发生变化。根据《马关条约》的中文本,如果清朝政府只是将台湾的管理权让与日本,就意味着清朝政府代表中国仍然享有对台湾的主权,中国这个国家对台湾的领土主权没有发生变化。清朝政府被推翻以后,建立了中华民国,这是代表中国的政府发生了更迭,中华民国政府取代清朝政府享有对台湾的主权;同理,中华人民共和国取代中华民国也是代表中国的政府发生更迭,中华人民共和国政府继承了中华民国政府对台湾所享有的主权。

  (二)坚持《马关条约》中文本的表述并不违反条约法规则

  前文已述按照《议定专条》,中、日两国如果各持本国文本发生争执,以英文本为准。因此,如果中、日两国因为《马关条约》发生争执,将以英文本作为解决争议的作准文本,如此中国将会处于不利的境地。但是我们不能就此无视《马关条约》中文本,而是应当坚持《马关条约》中文本的表述,这一做法并不违反条约法规则。

  首先,暂不论《马关条约》的不平等性,作为条约的缔约方,坚持以己方文字作成的文本是应有之意。例如,国际法学者奥本海认为,除非条约另有规定,缔约每一方只受以其本国语文作成的约文的约束。[13]虽然中、日两国约定因《马关条约》产生的争议,以英文本为准,但这并不妨碍中国坚持用中文作成的条约文本,当然日本也可以坚持用日文作成的条约文本。换言之,坚持用本国文字作成的条约文本是一回事,因各自坚持己方文本导致产生争议,则是另外一回事。因此,在争议未起之前,一国理应坚持用本国文字作成的条约文本;即使在应对争议时,支持己方立场的依据有多么薄弱,也不应妨碍坚持己方文字文本的效力。

  其次,虽然《马关条约》日文本上有中方代表的签字,但中文本《马关条约》上同样有日方代表的签字;不仅如此,中、日两国各自还对条约进行了批准。也就是说,纯粹从条约法角度来看,《马关条约》的中文本与日文本具有同等的效力,并不可以因为《议定专条》约定中、日之间因《马关条约》产生的争执以英文本为准,而否定中文本的效力。

  另外,日本在“二战”战败以后,再无可能援引《马关条约》,更无可能因所谓《马关条约》而与中国产生争议。《旧金山和约》第2条第2款规定:“日本放弃对台湾及澎湖群岛的一切权利、权利根据及要求。”就该款中的“权利根据”而言,它所指的就是《马关条约》。日本既然已经“放弃”《马关条约》,它就不可能再援引《马关条约》主张它的“权利”。因此,二战以后再无可能因为《马关条约》中文本与日、英文本的差异而产生争议;中国并不用“担心”在历史教育和宣传中坚持《马关条约》的中文本,而产生所谓的争议。

  (三)坚持《马关条约》中文本,驳斥“台湾地位未定论”

  今天我们坚持《马关条约》中文本的表述,一个重要目的是反驳“台湾地位未定论”。一些“台独”分子引用《马关条约》的日文本和英文本来作为“台湾地位未定”、“台湾主权不属于中国”的证据。[14]但是“台独”分裂势力无权也没有资格援引《马关条约》日文和英文文本关于“割让”台湾的说法作为其“台独”依据,因为“条约对第三方无损益”是国际法上的一条习惯法规则,这一规则也适用于《马关条约》。《马关条约》是中、日两国之间签订的条约,既没有为第三国创设义务,也没有为第三国创设权利,因《马关条约》而产生的争议,也只能存在于中日之间。

  尽管

  “《马关条约》将台湾及附属各岛割让给日本”的提法契合《马关条约》日文本和英文本的约文,但中文本并非如此。为避免给“台独”分子主张“台湾地位未定”提供口实,我们在媒体报导、教科书以及各种著作中应当改变目前的提法,严格按照中文本介绍《马关条约》的表述——“中国将台湾的管理权让与日本”。

  五、结语

  根据《马关条约》中文本,以及后来的《交接台湾文据》中文本,中国只将“管理权”“让与”日本;但根据日、英文本,中国则是将“主权”“割让”给日本。虽然条约遇有争议时,以英文本为作准文本,但这并不能否认《马关条约》中文本的效力,因为中文本上面同样有日本代表的签字。

  一些“台独”分子贬低甚至无视用本国文字作成的《马关条约》,单凭条约的日、英文本,为其“台独”理论辩护。中国政府曾经发表声明废弃中国签订的一切不平等条约,但也并不表示不需要对这些不平等条约进行研究。在我们的教科书、各种著作及舆论宣传中,应尽可能地体现条约的原文,这样可以还原历史真相。就《马关条约》而言,如果能够在教科书、各种著作及舆论宣传中以条约中文本的原文告知世人,不仅可以还原史实,而且对于宣传中国对台湾的主权,反驳“台独”理论具有重要的现实意义。

  注释:

  [1] 王虎华主编:《国际公法》,浙江大学出版社2007年版,第205页。

  [2][5] 中国海关总税务司编:《海关中外条约》(Treaties,Conventions,Etc.between China and Foreign States),第2卷,1917年第2版,第591页。

  [3] (日)外务省编纂:《日本外交文书》,第28卷第2册,第364页,转引自权赫秀:《<马关条约>的中日英文本异同考》,香港《二十一世纪》第86期,2004年12月。

  [4] 此译文援引自权赫秀:《<马关条约>的中日英文本异同考》,香港《二十一世纪》第86期,2004年12月。

  [6] 黄瑶著:《国际法关键词》,法律出版社2004年版,第16页。

  [7][13] (英)詹宁斯、瓦茨修订:《奥本海国际法》第1卷第2分册,中国大百科全书出版社1998年版,第328页,第398页。

  [8] (英)伊恩?布朗李著,曾令良、余敏友等译:《国际公法原理》,法律出版社2003年版,第122页。

  [9] 美国参议院外交关系委员会听证会,第92届国会记录,1971年10月27日-29日,第91页。

  [10] 《“外交部”:美称尖阁诸岛 非关主权》,台湾《中国时报》2012年8月31日;《美助卿:钓鱼台冲突若升高 全球承担不起》,台湾《中国时报》2012年9月21日。

  [11] 柳华文:《从国际法角度评析1887年中葡<和好通商条约>》,《中国边疆史地研究》1999年第2期“澳门专号”。

  [12] 王铁崖主编:《国际法》,法律出版社1995年版,第171-172页。

  [14] 《是割让“主权”或“管理权”?》,台湾《自由时报》2010年1月31日;《马关条约真本》,台湾《自由时报》2010年2月4日。

  

  

  (责任编辑 刘国奋)

  

  

  (上接第58页)

  (三)反核四社会运动在2014年“七合一选举”及下届“大选”中的作用值得关注

  尽管台湾二元对立的政治环境限制了社会运动在重大选举中的作用,但目前岛内的民意氛围与政治现实又为反核四社会运动发挥影响力提供了空间。一是2011年日本“3?11”大海啸所引发的福岛核电站泄漏事故已造成“严重的健康影响与环境后果”,该事件在核电站自然及技术条件相似的台湾造成一定的心理恐慌,强化了反核运动的民意基础。二是2012年“大选”后,民进党内有势力认为其僵化保守的两岸政策是败选关键,过度操弄“统独”议题易引发中间及理性选民反感。但随之启动的民进党两岸路线转型却因多种原因仅停留在讨论阶段。面对即将到来的2014年地方选举及2016年“大选”,民进党除主打马英九当局“拼经济不力、执政无能”外,也开始关注拥有较强民意基础的反核四议题,企图借热炒核四议题,利用社会运动的力量,塑造民进党“为民请命”、国民党为了大财团利益而罔顾民众健康的形象,进而冲高投票率,在选举中扩大战果。目前,国民党已动用执政资源对核四议题进行危机处理,民进党也很难按其意愿主导议题的发展方向。未来选举中,两党在此议题上的博弈仍将继续,不能排除随着选情加温,该议题最终对选举结果产生一定影响。

  注释:

  [1] 张茂桂:《社会运动与政治转化》,台湾业强出版社1994年版,第4-5页。

  [2] 李文、赵自勇等著:《东亚社会运动》,社会科学文献出版社2009年版,第3页。

  [3][4][7][9] 何明修、萧新煌主编:《台湾全志?卷九?社会志社会运动篇》,“国史馆”台湾文献馆2006年12月,第34-37页、第37页、第60页、第222页。

  [5][6] 陈孔立主编:《台湾历史纲要》九州出版社2006年4月第1版,第250页-253页、第250页。

  [8] 萧新煌,顾忠华主编:《台湾社会运动再出发》,台湾巨流图书公司2010年8月第1版,第4页。

  (责任编辑 毛仲伟)

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