近年来台美关系政策目标之分析

作者:刘国奋上传时间:2014-11-02 09:13字号:       转发 打印

   20085月以来,马英九当局极为重视与美国的关系,通过多种方法使台美关系因陈水扁当局造成的受损状态走向恢复提升。台美双方有各自的政策目标,目前来看双方有较多交集,因而台美关系互动良好。总体而言,在过去一年多里,台美关系发展较快,但也存在一定的制约因素,某些发展趋势值得观察。

   

  一、马英九当局的对美政策目标

   

  马英九当局对外政策的首要目标就是重建台美互信关系,并通过多种方法拉抬与美国的关系。

  (一)短期内修补受损的台美关系

  过去,因陈水扁当局不断对大陆进行“台独”挑衅,试图将美国绑上“台独”战车,让台美关系降到冰点。马英九上台后,在对外关系方面首要任务就是改善台美关系,大致从以下三个方面着手进行修补。

  1、视美国为对外关系最重要的伙伴,加强与其沟通,重建台美互信关系。2008520日,马英九在“就职演说”中向美国发出重要信息,认为美国是台湾“安全盟友及贸易伙伴”,并表示台湾“将编列合理的国防预算”,“采购必要的防卫性武器,以打造一支坚实的国防劲旅” ;重申以“不统、不独、不武”的理念处理两岸关系,维持台海现状,迎合美国的台海政策。此后,在实际行动上马英九当局力求让美国感到放心。鉴于陈水扁在主政时期常常我行我素,不与美国协商就做出一些挑战大陆的举动,严重影响到美国在台海的战略安全,对此美国很恼火。马英九上台后,在推动有关政策前先与美方沟通,避免让美方人士感到意外。例如,在大陆政策、“国际空间”等问题上尊重美国的感受、与美方交换意见,让美国比较放心,从而使台美互信关系在短期内得以恢复(1)。 

  2、以尊重专业的原则,更换驻美机构人员,提高对美工作效率。由于陈水扁当局多以“政治任命”方式派遣“驻外代表”,让台湾“职业外交官”士气低落,一些对外活动的推动效率大打折扣。为尊重专业、顺利展开对美等“外交”工作,马英九上台不久即要求台湾“外交部”,在2008年底以前驻外“大使”和“代表”等必须全由“职业外交官”出任。由此,台湾一些驻美机构负责人也被撤换,如该年7月,台湾新任“驻美代表”袁健生接替陈水扁任命的吴钊燮。此外,“驻美副代表”张大同、“驻洛杉矶办事处长”龚中诚、“驻芝加哥办事处长”申佩璜等也是马英九上台后新换的。20094月,马英九还任命了美国西南地区8位新任“侨务委员”,此后在大纽约地区也新委任了3名“侨务委员”。

  3、对外活动举止务实,寻求台美“国安高层对话”,恢复相关沟通机制。20088月和200956月间,马英九两次访问“邦交国”途经美国,都以低调风格过境,不像陈水扁时期总想利用出访搞“过境外交”,让美国备受困扰。马英九当局在对外活动上坚持以“务实风格”行事,不搞让美国头痛的花样,重点放在争取对“台湾有利的实质利益”。例如过境美国,维持“低调、没有意外”的原则,没有任何异常举动,让美国很放心。马英九认为,这样台美互信就会慢慢建立,双方可以把精力放在其它重要议题上。(2)除了通过“外交系统”以及台湾“副部长”级官员以各种形式到美活动与美国保持沟通外,台美“国安高层对话” 的恢复被马英九当局视为台美关系改善的一个重要指标。该机制始于1996年“台海危机”之后,大约每半年举行一次。在陈水扁主政的后期,因其不断制造“台独”活动,无视美国方面的劝告,该对话机制于2006年中断。马英九上台后,在台美双方协调下,台湾“国安会秘书长”苏起于20089月间在华盛顿与布什政府进行“国安高层对话”。据报道,由于这一对话的恢复,才促成该年10月初美国政府最终决定对台出售64亿美元的先进武器装备。如果没有特殊情况发生,这一对话机制会被奥巴马政府延用下去。马英九认为,台美“国安高层对话”的恢复强化了彼此的互信(3)。

  (二)多管齐下进一步拉抬与美国的关系

  在重建台美互信关系的同时,马英九当局也从多个方面力促台美关系的提升。

  1、经济上力促与美国签订“自由贸易协定”,期待建立更为密切的经济联系。台湾当局谋求与美国签订“自由贸易协定”已行之有年,但出于种种原因,这一协定推展工作效果不彰。马英九上台后,在参与国际组织的名称问题上展现弹性,于200812月加入世界贸易组织(WTO 的“政府采购协定”(GPA),同时又与大陆展开协商,拟签订“两岸经济合作框架协议”。台湾方面认为,这些都有助于台湾与美国签订“自由贸易协定”。认为美国民主党对于签署“自由贸易协定”虽持反对立场,但美国新总统奥巴马在终止伊拉克战争后,会把更多时间放在亚洲事务上,这是台湾游说美国洽谈“自由贸易协定”的好机会。(4)因此,马英九当局通过多种场合力促与美签订“自由贸易协定”。马英九在2009212日接受美国《纽约时报》专访时表示,他“期盼美国能与台湾签署自由贸易协定、让台湾的人民可以免签证访问美国,并且台美之间可以签订双边引渡协定”。4月下旬,马英九与美国智囊机构“战略暨国际研究中心”(CSIS)举行视讯会议时进一步表示,台湾未来对美工作包括推动农产经贸、“自由贸易协定”等“低阶政治议题”。马英九于6月初访问中美洲“邦交国”后返程途径美国时,亦与美国会议员谈及台湾希望与美国签订“自由贸易协定”的事宜。

  2、“外交”上依靠美国支持,寻求开拓更多的“国际空间”。在对外关系上,马英九当局以“两条腿走路”的方法处理。一条腿为“活路外交”,即以非零和游戏,主张两岸“外交休兵”,在国际社会找到两岸互利共存的方法。另一条腿则是依靠美国,通过美国支持扩大台湾的“国际空间”。在有美方人士参加的各种场合,马英九等台湾官员常提及台湾的“国际空间”问题。马英九当局强调,“两岸关系和台湾国际关系发展不相悖、不相冲突”,希望美国方面给予支持。自马英九上台以来,美国方面也比较积极支持台湾参与某些国际组织,乐见台湾有更多的“国际空间”。如台湾获邀成为世界卫生大会的“观察员”后,美国方面主动表达欢迎之意。美国众议院“台湾连线”54位众议员20095月间联名致函,祝贺马英九就职周年和台湾参与世界卫生大会。5月底马英九过境美国洛杉矶时,美国众院外交委员会资深议员罗伊斯明确表示,将协助台湾进入更多技术性国际组织。(5

  3、安全上以军购和防卫战略维系与美国的特殊关系,谋求在两岸关系上的双保险。在陈水扁时期,由于对美军购预算屡屡不能在“立法院”过关,美对台军售目标达成不如预期,让美国方面认为台湾没有“自我防卫的决心”。为了让美国放心,马英九上台后不仅在“就职演说”中承诺“将编列合理的国防预算”,采购必要的防卫性武器,而且在此后的多种场合向美表达购买先进武器装备的意愿,以示台湾“自我防卫”之决心。在军事战略上,马英九当局改变陈水扁时期进攻性军事战略,将“有效吓阻,防卫固守” 的防务政策改为“防卫固守,有效吓阻”,立足于“防御”,而不是“进攻”,例如向美国提出购买爱国者3型导弹等在内的防御性先进武器装备。此外,中断了的台美“国防检讨会”于2008122日恢复,层级为“副国防部长级”,台美军事沟通管道恢复。200964日“美国在台协会台北办事处处长”杨苏棣应台北市美国商会之邀发表演说,特别点出台美军事交流,认为“双方在军事上已经有非常好的(沟通)模式”。619日,马英九接见美国前副助理国务卿谢淑丽等人时表示,虽然两岸持续改善关系,但台湾仍旧需要美国在安全方面提供协助。(6)马英九当局一方面与大陆改善关系,另一方面谋求与美国的军事合作,试图在发展两岸关系的同时获得外部的保障。

                                                          

  二、奥巴马政府的对台政策目标

   

  马英九上台以来,不管是从言论还是行动层面,相较与陈水扁当局,美国对马英九当局的表现还是比较满意的。奥巴马政府延续了历届美国政府对台海的基本政策,以一个中国政策、三个联合公报和《与台湾关系法》为基础处理与两岸的关系。从奥巴马主政几个月的情况来看,其对台政策目标主要有:

  (一)乐见两岸通过协商、交流缓和关系,并对马英九当局的相关做法感到满意

  由于陈水扁主政期不断挑衅大陆、谋求“台湾独立”,两岸关系一路走下坡,美国有被卷入战争之危险,这当然不为美国所乐见。因此,在陈水扁主政后期,美国一直要求两岸接触谈判,以化解危机。马英九上台后,在“九二共识”下,两岸高层展开多次会谈,达成了9项协议和1项共识,促成了两岸直接“三通”的基本实现。对于两岸关系缓和,奥巴马政府表示“乐见”,并赞扬两岸领导人在这方面所做的努力,认为两岸气氛出现真正的改善对美中关系有帮助。由于美台互信逐渐恢复,美国方面对两岸紧张局势的缓和较有信心。“美国在台协会台北办事处处长”杨苏棣也曾提到2009年过年“终于可以好好休假”,因为在过去不知陈水扁又会搞出什么花样,让人“提心吊胆”。(720094月在有关《与台湾关系法》出台30周年的一次活动上,美国前官员表示,目前美国、大陆与台湾的关系是近60年来最好的。多位美国众议员在马英九就职一周年之际,也肯定马英九“过去一年在强化台美互信、增进两岸对话与交流各方面的成就”。(8

  (二)支持台湾扩大“国际空间”,不时向大陆施加某些压力

      美国虽反对台湾加入只有主权国家才能参加的国际组织,但对于台湾扩大“国际空间”问题则一直持赞同立场,并多次向中国大陆呼吁,认为台湾参与某些国际组织及其相关活动有助于台湾增加自信及改善两岸关系,奥巴马政府也不例外。美国国务卿希拉里在20091月就告诉美国国会议员,“将继续支持台湾拓展国际活动空间的努力,包括在世界卫生大会成为观察员”。希拉里2月间在访问中国时,要求中国大陆领导人更弹性地处理台湾的“国际空间”议题。“美国在台协会主席”薄瑞光2009527日在欢迎马英九过境洛杉矶时表示,美国乐见台湾开拓更多的“国际空间”。美国方面认为,“使台湾的国际空间在台湾人民可接受形式下,有某种程度的发展,台湾声音被国际听见,应是更重要的”。在美方看来,两岸光靠经济交流并不足以减低台湾人民的恐惧,两岸关系要走向稳定发展,中国大陆迟早要面对“台湾的国际空间与安全问题”。(9

  (三)以《与台湾关系法》为依据,谋求继续向台湾出售先进的武器装备

  自中美建交以来,美国一直不放弃对台售武,尽管中美双方有《八·一七公报》,但美国方面始终以《与台湾关系法》为依据不断售予台湾各种先进的武器装备。美国民主党虽在某些问题上与共和党有不同的意见,但由于美国军工利益集团的压力,以及出于美国国家安全战略等利益的考虑,奥巴马政府也以《与台湾关系法》为依据,“适时”向台湾出售武器装备,加强与台湾的军事关系。20093月,美国国防部宣布同意台湾所要求的P-3C反潜巡逻机升级案。据称,奥巴马政府相关部门也在评估向台出售60架黑鹰通用直升机等军售案。在是否向台湾出售F-16C/D型战机问题上,美国共和党众议员威尔森近来强调,他支持美国售台该战机,认为“台湾有足够的吓阻能力,才能保证北京不会冒进,这与两岸目前的和谈不冲突”。(10前“美国在台协会理事主席”卜睿哲对此直白地表示,“美国对台军售反可以强化台湾和中国交往的信心和能力”(11)。所谓“台湾有足够的军事力量才会有足够的自信与大陆展开和谈”的说词也被奥巴马政府人士所接受或者拿来做借口。美国新任国家情报总监布莱尔2009213日就在国会表示,马英九就任后,台海情势是几年来最正面的发展,但美国必须确保两岸都无意采取军事行动,关键即在维持两岸军事平衡,他声称:“《与台湾关系法》的目的就是要维持台海平衡”。

  (四)加强与台湾的经贸关系,预期将会与台湾签订“贸易暨投资架构协定(TIFA)”

  鉴于两岸关系的快速发展,美国方面也有担心其与台湾关系被弱化,或者严格地说,是被两岸甩在一边,美国无法插手两岸事务。因此,为确保美国的利益,美国仍将在各个层面加强与台湾的关系,除了售予台湾先进的武器装备、批准台湾高层官员赴美活动、支持台湾参加某些国际组织及活动等,美国也在寻求机会,加强与台湾的经贸关系。如20091月中旬,美国贸易代表署宣布将台湾从“特别301”的一般观察名单中删除,这是10年来台湾首次自“特别301”中除名。就美国与台湾签订“自由贸易协定”问题,奥巴马政府也在考虑之中,尤其是如果两岸签署ECFA,美国方面可能会采取措施加强与台湾的经贸关系。(12)况且,美台“自由贸易协定”已在美国国会获得较多支持,参议院财政委员会主席鲍可士还提出了共同决议案,支持签订美台“自由贸易协定”;美国众议院也有数十位议员支持。特别是美国的亲台保守人士认为,美台“自由贸易协定”不但有经贸上意义,还有政治上的意涵。他们从所谓“自由民主”的角度看待美台“自由贸易协定”,认为“签订自由贸易协定,意味着美国关心台湾的自由、民主”。(13)不过在各种因素考虑下,奥巴马政府还未打算立即与台湾签订“自由贸易协定”,倒偏向签订“贸易暨投资架构协定”。早在2008年美台官员就深入讨论“贸易暨投资架构协定”,“美国在台协会台北办事处处长”杨苏棣2008年底曾公开表示,美国决策者着眼在“贸易暨投资架构协定”,奥巴马政府并没有要改变的迹象。杨苏棣在20096月初还表示,“美国想要与台湾发展出一种广泛、持续长久及有活力的经济关系,TIFA就是为了发展这种关系所做出的最重要努力”。(14

   

  三、台美关系问题与观察

   

      20093月间马英九在接见“美国在台协会主席”薄瑞光时,后者两次提到美台之间的互动,用了“warm feelings”、“high regard”两词,被台湾方面认为“这就是台美恢复互信的重要讯号”(15)。经过一年多的经营,台美已经有了相当的默契,互信关系逐渐重新建立,双方关系已在各个层面展开。据称,台美目前有10余个案子在推动,包括“官员互访”、“引渡协定”、“签证互免”、军售、“贸易暨投资架构协定”、“自由贸易协定”等。(16 但当前台美关系的发展并不能掩盖其中所存在的一些问题与障碍,某些趋势值得我们观察与重视。

  (一)台美关系的问题与障碍

   鉴于对美国的了解,马英九上台后对美国做了一些承诺,如重视台美关系,宣示“不统、不独、不武”,表明“自我防卫决心”,等等,让美国比较放心,台美关系有较大改善。但是,台美关系也存在一些问题与障碍,主要有以下三个方面。

  1、台美关系发展受制于中国大陆因素及两岸关系的发展。过去一年多,台美关系恢复较快,但这一发展在某种程度上受到中国大陆的制约。美国虽为独一无二的世界超级大国,但由于实力下降,其在许多国际问题的处理上需要其他国家尤其是中国的支持与配合。自冷战结束以来,中美关系虽波折不断,但由于中国综合国力的上升,其在国际间的影响力的提高,美国越来越难以忽视与中国的合作。总体来看,中美关系斗而不破,双方的战略合作关系逐步加深。最近中美双方已宣布,将于20097月下旬在华盛顿举行首轮战略与经济对话,双方将就共同关心的战略性、全局性、长期性问题进行深入探讨,以加深了解、增进互信、促进合作。因此,在中美大的战略框架下,台美关系会受到一定的制约。另一方面,随着两岸关系的发展,尤其是大陆的对台政策处理得好,加上两岸在天时、地利、人和等因素的发酵下,两岸关系的现实重要性可能会超过台美关系,这也就是美国亲台保守人士和“台独”分子所担心的一个问题。

  2、马英九时期的台美关系发展受岛内政治力量的牵制。从民进党方面看,民进党虽希望加强台美关系,但它又是一个极端私利的政党,不愿马英九当局与美国关系“过好”,从而反衬出民进党执政时期的台美关系之“糟糕”,因此常以某些问题到美国“告洋状”,拖马英九当局的后腿。例如,台湾前“驻美代表”吴钊燮在200811月间向美国《国防新闻》周刊表示,他“对台湾政局感到忧心,马英九政府处理国政的方式,以及将台湾带回过去专制方向让他感到气愤” 17);而民进党籍“立委”蔡同荣等人则赴美,就扁家贪污案处理等问题向美国会议员及人权团体“控诉台湾人权倒退”,认为马英九当局在“进行政治报复,以讨好中国” 18)。民进党人士的这些举动,某种程度上引起了美国方面关切。2008年底,有14位美国民主党和共和党众议员先后致函给布什总统,敦促其要求马英九当局“查明真相,遵守民主社会的基本人权自由标准”。另外,台湾一些劳工团体抗议美国售台武器,对马英九当局向美国购卖武器装备也多少有些影响。

  3、美国某些亲台保守人士对马英九当局的大陆政策不完全放心。美国次贷危机引发的全球金融危机也影响了以外贸为主的台湾经济,为摆脱经济压力,马英九当局加速了与大陆的交流交往。在美国某些亲台保守人士看来,两岸走得太快太近,可能会损及美国的国家利益,这种观感多少会影响到马英九时期的台美关系。他们认为,马英九当局过于专注两岸事务,不够重视对美关系,他们对两岸可能签署“经济合作框架协议”、建立“两岸军事互信机制”等对两岸未来关系的影响很关注,有些人甚至担心马英九当局“追求经济提升以及因应台湾企业界的压力,急速与北京统合的结果可能伤及美国的区域利益”。(19)据称,美国某些共和党议员已对马英九的两岸政策感到忧虑,众议院“台湾连线”共同主席之一的罗拉巴克20093月更是公开宣布,由于马英九当局过于“倾中”,因此他决定退出“台湾连线”。美国乔治城大学教授沙特多次就“台海已失去平衡”提出质疑,认为美国应重新检讨对台政策,甚至提出“在台湾决定与中国走在一起的情况下,美国应放弃台湾”。(20

  (二) 未来台美关系之观察

  从发展趋势上看,台美关系与两岸关系紧密相连,笔者认为有三个方面的问题值得观察。

  1、随着两岸关系的发展,美国将会越来越成为两岸关系的阻力。美国方面认为,美台关系发展有利于增强台湾与大陆交往的信心,试图在两岸关系缓和中找到美台关系“进展”的借口,亦即美国既可向台湾出售先进的武器装备,同时又不影响美中关系。但台美关系之发展与两岸关系之发展并非全然成正向关系。如果两岸关系发展超过美国的容忍度,认为两岸交流交往带有“统合”性质,一旦马英九当局的开放大陆政策被作这种界定,美国方面有可能采取阻止行动。(21)因此,随着两岸关系的进展,比如两岸涉及政治与军事合作,美国可能会越来越成为两岸关系发展中的阻力。美国一些保守派和军界人士对“两岸建立军事互信机制”心存疑虑,担心两岸军事透明化后,可能会损及美国利益,比如美国的主战装备性能以及与美军有关的战术战法等有外泄危险,因而反对两岸进一步发展关系。从台湾方面来讲,马英九当局也较为小心处理此问题,他在接受台湾《中国时报》专访时谈到“两岸建立军事互信机制”问题,认为这个问题涉及台美关系,尤其台湾的主要军备来自美方,“尤需谨慎”(22)。

      2、美国越来越将台湾问题从美中关系中剥离出去。由于美国国力的下降,美国在许多地区与国际问题的处理上需要中国的支持与配合,中美关系发展是大势所趋。但是另一方面,美国又不放心中国的强大,“中国威胁论”在美国仍有一定的市场,在美国的台海政策中也有相应体现。最为明显的是,近几年来,美国试图逐渐把台湾问题从中美关系中剥离开来,让其成为中美关系中的“次要问题”,而不是“核心问题”。以美国售台武器问题为例,每次美国对台出售先进武器装备后,中国政府照例会有抗议声,然后取消或中断某些中美军事交流之类的活动。但事隔几个月,中国政府就会恢复相关交流,而美国的对台军售则一点不受影响。或者,美国以美中有更重要的国际和地区问题要处理,台湾问题不是美中要讨论的主要问题为由,在所谓不损及美中关系下对台售武,这种剥离使得美国“两边通吃”。以200810月美国对台军售为例,美国对军售后的观察认为,北京的抗议和中断部分中美军事交流,“完全在可控范围之内”,未波及两岸关系,并且台湾还于12月初加入世贸组织“政府采购协定”(GPA),大陆没有表示反对。美方认为这是三赢局面,即在美国对台军售不变情况下,两岸关系和美中关系仍能持续稳定发展。(23

  3、美国持续对台军售使中美《八·一七公报》形同虚设。美国国内一向视《与台湾关系法》高于美中三个公报。中美《八·一七公报》签订时,美国一些亲台保守人士就大为不满,认为该公报不符《与台湾关系法》的精神。严格地说,《八·一七公报》自签署以来就没有得到美国政府的认真遵守,反而是美方屡屡以《与台湾关系法》为依据,向台湾出售各种先进的武器装备。奥巴马政府上台后,在售台武器问题上的态度也很明显,即不会放弃售台先进武器装备。前不久,美国有关人士大张旗鼓地庆祝《与台湾关系法》实施30周年,宣扬《与台湾关系法》的重要性,这一方面固然与美国亲台保守人士的推动有关,另一方面也透露出一种信息,即美国在售台武器问题上重视《与台湾关系法》,而中美《八·一七公报》则被扫进历史角落。

   

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  注释:

  1)在一些重大问题上,马英九当局会通过不同场合,与美国方面协商或向美方解释。例如,2009619马英九在接见美国前副助理国务卿谢淑丽等人时,向其解释与大陆商讨签订“两岸经贸合作框架协定”的问题,表示台湾希望与大陆完成ECFA的谈判,“有助于两岸贸易与投资正常化”,参见台湾《中国时报》2009619日。

  2)(3)《马“总统”:新两岸政策  美中台三方松口气》,台湾《中国时报》2009529日。

  4)《两岸经济协议  为政治铺路》,台湾《联合报》200913日;《美国注意力将移转亚洲  邓振中:台游说签自贸协定  好机会》,台湾《工商时报》20081119日。

  5    《美政界与马通话  马侃也热线》,台湾《联合报》2009528日。

  6台美交流  杨苏棣:军事互动非常良好》,台湾《联合报》200964日。

  7)(15)《马“总统”重申“活路外交”  强调“元首”出访重要性》,台湾《中国时报》2009318

  8)《美众议员连署声明  贺马“总统”就职周年》,台湾《中国时报》2009522日。

  9)(11卜睿哲看两岸:靠经济交流不够  真正问题还没来》,台湾《中国时报》2008128日。

  10)《北京从未放弃武力犯台  美议员忧  两岸早暖变寒冬》,台湾《自由时报》2009611日。

  1220092月间,刚卸任的前美国商务部次长巴蒂亚等人就表示,海峡两岸如能签署“综合性经济合作协议(CECA)”,不但有助两岸经贸,也将有助于美国与台湾签署“自由贸易协定(FTA)”,参见台湾《中国时报》2009221日。

  13Walter Lohman and Rupert Hammond-Chambers, “Ideal Free-trade Candidate,” The Washington Times, November 13, 2008.

  14)《杨苏棣:TIFA一直会是美台经济关系核心》,台湾《中国时报》200964日。

  16)《袁健生:欧巴马政府乐于推动台美官员互访》,台湾《中国时报》2009519日。

  17Wendell Minnick, “In Taiwan, Arrests Raise Echoes of Martial Law,” Defense News, November 24, 2008.

  18)蔡同荣:《再次求助美国》,台湾《自由时报》20081123日。

  19)美国亚洲问题专家邓凯丽在一份报告中作如此表示。该报告200810月初由美国国会研究处公布,参见:《美学者:北京必须以创意弹性回应台湾马政府》,台湾《中时晚报》20081020日。

  20)《不满马倾中  罗拉巴克划清界线》,台湾《自由时报》2009314日。

  21)(22)《两岸军事互信  不能自外于美国》,台湾《中国时报》2009511日。

  23)《挺马稳中 美促谈、军售两不误》,台湾《中国时报》20081217日。

   

                          (本文发表在《台湾研究》杂志2009年第3期)

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