论台湾参与国际组织的几个法律问题

作者:修春萍上传时间:2014-11-19 11:16字号:       转发 打印

  上世纪90年代以来,台湾当局一直将参与国际组织作为拓展所谓“国际生存空间”的重要途径,千方百计地谋求挤入政府间国际组织,并将“加入联合国”作为最终目标。民进党执政后,更将参与国际组织作为实现“台独”目标的重要手段,变本加厉地推动“参与联合国”以及其他政府间国际组织的活动,并利用已加入的国际组织大肆进行分裂国家的活动。本文试从国际组织法的角度,就台湾参与国际组织、台湾在已加入的国际组织中的法律性质和地位等问题进行分析。

  一、从国际法的角度看台湾参与国际组织

  (一)国际组织及其参加者

  从严格的国际法意义上说,国际组织仅指政府间国际组织,即“若干国家(政府)为特定目的以条约建立的各种常设机构”。 相对于非政府国际组织,政府间国际组织至少具有以下几个区别于前者的基本特征:第一,它是建立在主权国家基础上的,其主要参加者是国家,虽然有些对世界经济社会文教卫生等领域负有广泛国际责任的国际组织,接纳某些非独立国家的政治实体或地区为准成员(亦可称非正式成员或联系成员,associate member)甚至正式成员,但是这种组织的主要参加者仍然是国家。而且,这种准成员的权利往往受到一定限制。第二,它是以国家间的正式协议为基础而建立的。第三,具有国家间合作的职能。

  所有国际组织的一个共同点,就是无论它采取何种名称、实现何种目的,也无论是普遍性国际组织还是区域国际组织,都必须有参与者。各种国际组织的参与者依其法律地位及参与程度,大致可分为三种类型:完全会员、准会员或联系会员、部分会员。完全会员可以参与国际组织的所有活动并具有完全的权利和义务。准会员或联系成员可以参与国际组织的有关活动但没有表决权。部分会员只参加国际组织的一部分活动。

  国际组织对其参与者会籍的原则关系到该组织的性质、职能、宗旨原则等。理论上,关于国际组织的会籍问题大体上有两种不同的指导原则,一是普遍主义原则,另一是选择性原则。采取普遍主义原则的国际组织因为具有全球的广泛性,所以希望其成员国越多越好,加入的条件越少越好,审查的程序越简单越好。比如联合国,就是一个最具普遍意义的世界性国际组织,它拥有191个会员国,几乎囊括了世界上的所有国家。而主张选择性原则的国际组织由于其基本文件中规定了成为其成员的特定条件,则更注重成员国的一致性。因此,申请加入该类国际组织的国家必须具备一定的条件,加入必须履行一定的程序。 如亚太经合组织、美洲国家组织等一些区域组织,以地域为标准,其他区域的国家不能成为会员国,最多只能成为准会员国或联系会员国;石油输出国家组织,则是以石油这种特定商品的生产国的利益为标准,非产油国不能加入。

  不过,无论采用什么原则,政府间国际组织的参加者原则上都只能是国家。特别是政治性较强的组织,对成员资格的要求更为严格。如联合国,除其他条件外,即明确规定其成员为国家。专门性国际组织一般也是只有主权国家才能参加,如国际民航组织、国际货币基金组织、国际劳工组织等对此都作了明确的规定。一些专门性国际组织为了扩大活动范围,发挥其最大专业功能,在吸收成员的条件上,从行政技术角度着眼,也例外地允许在有关专业领域内享有一定管理权与方便的非自治领土或地区参加组织,以便解决各种跨国界的全球性问题。如世界卫生组织、世界气象组织、国际电信联盟等。不过,这些国际组织在吸收这类成员时,有的要求必须有其主权国家同意或代为申请,所属地区才能加入,如世界卫生组织等;有的则对其权利与义务等有一定的限制。 例如,在世界气象组织中,非自治领土的权利仅限于专门性的问题,在修改基本文件、接纳新成员 、选举主席或副主席以及与其他国际组织的对外关系方面没有表决权。 再如,香港与台湾虽然都是亚太经济合作组织的成员,但在名称与地位上都是受到规定的。香港和台湾分别是以“中国香港”和“中国台北(Chinese Taipei)”的名义,作为地区经济体加入亚太经合组织。而且,台湾只能由主管经济事务的官员与会,共“外交部长”或“外交部副部长”不得参加会议。

  (二)台湾的法律地位对台湾参与国际组织的限定

  探讨台湾参与国际组织问题,首先应从法律上明确台湾的地位。因为台湾的法律地位直接决定了台湾是否具有参与国际组织的资格。如前所述,国际组织的参加者是国家。国家作为当代国际社会的主要成员,承受国际法上的权利和义务,是国际法的主要主体。国际法为国家的构成设定了基本的要件。根据《奥本海国际法》,构成国家的条件:一是必须有人民;二是必须有人民所定居的土地;三是必须有一个按照本国的法律进行统治的政府;四是必须有一个主权的政府。是否拥有一个主权的政府对判定一个实体是否为一国家具有关键意义。按照《奥本海国际法》的解释:主权是最高权威,这在国际上并非意味着高于所有其他国家的法律权威,而是在法律上并不从属于任何其他世俗权威的法律权威。因此,依照最严格和最狭义的意义,主权含有全面独立的意思,无论在国土以内或在国土以外都是独立的。 台湾的国际法学者也认为,现代国家的主要特质即是主权。主权具有其最高权力的本质。换言之,国家权力在其领域内或对其国民而言是最高权力,没有任何国家以外的力量可以介入,若国家未具备对外不受干涉而独立自主的权力,即不能算是主权国家。 可以说,主权作为国家固有的权力,在国内是指最高权力,在国际上是指不依赖他国,不受任何其他国家的摆布。主权在国际上的主要体现是独立地处理国内外一切事务的能力。

  台湾是中国领土不可分割的一部分,从来就不是一个国家,这不仅是历史证明了的事实,而在1949年中华人民共和国取代中华民国政府以前,就已经国际法确认。1949年以后,国民党当局退据台湾,在美国的支持下,继续以“中华民国”、“中华民国政府”的名义进行国际活动,但它已完全无权代表全体中国人民行使国家主权,“实际上始终只是中国领土上的一个地方当局” 。但是,就国际法而言,这绝不导致台湾可以用“中华民国”的名义或其他任何名称自立为一个主权国家,也不意味着海峡两岸已经分裂成为两个主权国家。

  台湾与祖国大陆目前的分离状态是中国内战遗留的问题,至今两岸所处的内战状态并未结束。就国际法而言,中国内战所导致的国家领土暂时分离只是引起内战中的哪一方政权在国际法上可以作为中国的合法政府的问题。根据政府承认有关有效统治的客观标准,中华人民共和国政府对包括台湾在内的中国领土的有效统治是勿庸置疑的。中华人民共和国成立后不久,英国和瑞典正是根据有效统治原则承认中央人民政府的。 1971年10月,联合国大会以压倒性多数通过第2758号决议,承认中华人民共和国政府的代表是中国在联合国的唯一合法代表,恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利,从法律上彻底地解决了中国的代表权问题,台湾的非主权法律地位也进一步得以明确。

  台湾当局之所以能维持对台澎金马的“实际控制”,主要是外国势力干涉的结果。这种不正常的状态并不能改变台湾的法律地位,台湾当局企图以实际控制台澎金马参与国际组织,没有任何的依据。根据菲德罗斯的总结,只有当母国放弃了征服武装对抗者的企图,并且最后确定地终止了斗争的时候,具有分裂目的的武装对抗组织才转变为一个新国家。而“只要外国还卷入在争端中,就还没有这样最终决定的胜利”。 事实上,中华人民共和国政府自成立起,外国势力一直都在介入台湾问题,但中国政府从未放弃过两岸统一的目标,甚至从未承诺放弃对任何名义的“台独”行为使用武力。同时,祖国大陆在国际社会也从来没有容忍过所谓“台湾地位未定”、“一中一台”或“两个中国”等分裂国家的企图,中国政府的这一原则立场使台湾当局的对外关系一直受中华人民共和国的制约,甚至基其对外非官方交往也不是完全自主的。

  很显然,从法律上说,台湾是中国一部分的事实是明确的,因而台湾不具有主权国家那样的国际法律人格,当然也没有资格参与由主权国家组成的国际组织。

  二、台湾在已加入的国际组织中的法律地位

  台湾当局被逐出联合国后,随即失去了大部分国际组中的席位。但近年来,考虑到台湾同胞的利益,中国政府在坚持一个中国原则的前提下,根据有关国际组织的性质、章程规定和实际情况,以中国中央政府同意和接受的某种方式参加入了某些国际组织。但这只是某种特殊安排,并不意味着台湾当局具有“国际法主体资格”,更不能以此作为参与其他国际组织的根据。

  (一)亚太经济合作组织(APEC)

  成立于1989年的APEC是亚太地区最重要的政府间区域经济合作组织。作为一个以讨论经济问题为主的论坛,它具有开放性,非强制性,灵活性等特点 。这决定了APEC对其成员资格的要求具有相对的弹性,非主权国家的经济体在经过一定程序以及受到一定权利或义务的规定,亦可取得APEC成员资格。据此,各成员一开始就对邀请中国以及经济具有很强活力的香港和台湾加入达成了共识。1991年的汉城会议上,中国及香港、台湾被邀请与会并正式成为组织成员。

  台湾与中国同时加入APEC,充分体现了该组织坚持一个中国的原则。为实现海峡两岸同时加入该组织,中国政府提出了解决这个问题的基本原则,即在一个中国的前提下,中华人民共和国以主权国家的身份加入,台湾和香港作为地区经济加入。 并就此与APEC第三届部长级会议高官会主席、韩国外交部部长助理李时荣进行了六轮谈判与磋商。1991年8月,APEC第三次资深官员会议通过决议,确定台湾以“中国台北”的名称和“地区经济体”身份加入APEC。1991年10月2日,中国政府与APEC就中国与台、港三方加入APEC签署《谅解备忘录》,明确规定中国作为主权国家以“中华人民共和国”的名称,台湾、香港作为地区经济实体分别以“中国台北(CHINESE TAIPEI)”和“香港”(1997年7月1日起改为“中国香港”)的名称同时加入APEC;台湾当局只能派主管与APEC有关的经济事务部长参加专业会议,台湾“外交部长”和“外交部副部长”不得参加各国外交部长会议;APEC各方将严格遵守并确保上述协议的实施。台湾在APEC中的法律地位因此而得以确定。此后,中国政府还就不得在台湾举行APEC会议与APEC以互相致函的方式表明中方立场,并周知各成员。1991年11月,中国、中国台北、香港同时加入APEC。这一过程表明,台湾只能作为中国的一个地区参与APEC的活动,其本身并不具有独立的国际法律主体资格。

  台湾在APEC的非主权法律地位还体现于APEC领导人非正式会议的参与者资格上。1993年11月,在美国倡议下,亚太经合组织首次在美国西雅图召开领导人非正式会议举行。台当局借口《谅解备忘录》没有就台湾参加领导人一级会议作出规定,要求由李登辉以“国家元首”的身份与会。遭到拒绝后,又提出让时任“行政院政务委员兼经济建设委员会主任委员”的萧万长冠上李登辉“代表”、“特使”及“行政院政务委员”的头衔出席。为体现主权国家与地区经济体的区别,中国政府明确指出根据《备忘录》精神,台湾参加APEC会议人员的最高层级只能是与经济有关的“部长级官员”。在这次会议上形成了不邀请台湾领导人参与APEC领导人非正式会议的原则,此即“西雅图模式”。

  可以看出,台湾之所以可以非主权国家的地区身份加入APEC,固然与该组织的宗旨的特殊性有关,但更重要的是经中国政府与该组织协商同意,按照该组织的章程规定以地区身份加入。在该组织中,台湾的地位与中国香港并无实质的区别。

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