马英九当局“活路外交”简析

作者:修春萍上传时间:2014-11-19 13:58字号:       转发 打印

  “活路外交”是马英九当局2008年上台执政以来最重要的施政之一,也是执政4年的最主要政绩。马英九当局推行“活路外交”政策,不仅使台湾的对外交往开始走出陈水扁主政时期的困境,而且为台湾的对外活动营造出了前所未有的宽松环境,一些台湾民众关心的国际参与问题也出现了转圜的空间,过去很长一个时期两岸在国际上的尖锐斗争与冲突则开始明显缓解。当然,在两岸间一些结构性问题尚未得到解决的现状下,台湾当局“活路外交”仍然有其无法逾越的局限性。换言之,“活路外交”政策如果没有持续增进的两岸政治互信的支撑、没有两岸政治关系不断取得进展作为后盾,则会举步而趔趄,其行也不远。在马英九第一任期即将结束,第二任期行将开始之际,本文将试着检视4年来马英九当局的“活路外交”政策,通过分析这一政策的基本思路、主要内容与特点,以及实施的效果与影响等,总括出台湾当局“活路外交”的基本脉络,同时推测出这一政策未来4年大致的走向。

  一、“活路外交”政策的主要内容与提出背景

  马英九最早提出“活路外交”思想是2006年3月在美国哈佛大学的一次演说中,那是他出任国民党主席后的首次访美。在应哈佛大学费正清东亚研究中心之邀请表演说时,马英九首次提出两岸要建立国际参与的“暂行架构”,期待两岸透过新模式,让台湾参与国际活动的问题更为多元。所谓“暂行架构”,来自于拉丁文的Modus Vivendi,原义是“存活下去之道”,也可译为“活路模式”。随行的马英九重要幕僚、时任国民党“立委”苏起解释称,马英九提出“暂行架构”这一全新概念,“意谓两岸保留模糊空间,透过双边、多边的架构,来解决台湾邦交国逐年流失、无法参加WHO等国际组织的问题” ;希望透过两岸谈判,达到“维护台湾国际尊严”、“确保台湾国际参与”、“两岸双赢、终结外交上你争我抢等浪费资源的对抗”三项目标 。2007年11月,马英九作为国民党2008年台湾领导人参选者,在其公布的“外交政策白皮书”中正式提出“活路外交”(Flexble d diplomacy)政策,主张采取尊严、务实、灵活的“活路外交”,为“中华民国”在国际间寻找新的出路;声称“活路模式”是从共同利益出发,以“九二共识”为基础,在互不否认的情况下,与对岸展开务实协商,寻求彼此可以双赢的平衡点;“活路外交”的原则是“维护主权、经济实力、弹性务实、平等尊严”。

  2008年5月,马英九上台后,利用视察台湾当局涉外部门之机,进一步全面阐述其“活路外交”的理念与策略。马英九称,“活路外交”是要摆脱过去的困境,基本理念就是“希望为中华民国的外交寻找一个出路”;其精神与过去(国民党)所推动的“务实外交”是前后一贯的,都是以务实主义为原则。它的总体目标是“巩固邦谊、扩大友谊、参与国际、维护尊严”;基本构想是在两岸关系的正面发展的前提下,两岸在国际社会找出一个双方可以互动、对话、共生共荣的模式。

  马英九提出“活路外交”思想是基于其政治理念以及执政需要,同时也有着深刻的背景原因。

  首先是台湾的对外活动环境日益严峻,已严重影响到台湾的“生存与发展”。上个世纪90年代初,李登辉当局放弃两蒋时期“汉贼不两立”的对外政策,转而推动“务实外交”、“经贸外交”,台湾的对外活动空间因而有所扩大。但随着李登辉在国际上制造“两个中国”、“一中一台”用意的暴露,大陆方面对于台湾当局带有明显政治目的的对外活动予以坚决反对和抵制,使台湾当局为“台独”寻求国际空间的图谋连遭挫败。陈水扁当局上台后,开始大肆推行“台独外交”、“烽火外交”,不断冲撞一个中国政策底线,不仅遭到大陆的坚决反对和强力反制,而且也引起国际社会的普遍反感,陈水扁当局更被冠为“麻烦制造者”。陈水扁当局为达到“台独”目的,不断牺牲台湾民众利益,完全拒绝大陆为照顾台湾社会经济发展实际需要而提出的台湾参与有关国际经济活动的安排,结果造成台湾对外活动空间大幅萎缩。一直在台前和幕后支持扩大台湾国际参与的美国等国家这时也对陈水扁当局的挑衅性行为表达了明确的反对态度;台湾当局参与政府间国际组织的图谋屡遭失败;原本已十分有限的“邦交国”不断流失,到陈水扁下台前仅剩下23个,而且随时都有再减少的可能。尤其是在东亚区域经济一体化不断推进的过程中,台湾日益陷入被边缘化的境地,以至于到了威胁其“生存与发展”的地步。马英九提出 “活路外交”,最直接的原因是在于要台湾尽快摆脱孤立的困境,为台湾在国际上找一条出路。

  其次是两岸实力对比悬殊,差距日益拉大,台湾继续在国际上与大陆正面对抗与冲撞,不仅无法扩大国际空间,反而会遭到更强大的反制。中国大陆经过30年的改革开放,综合国力持续增强,已成为经济总量排名世界前列、具有重要国际影响力的大国。在全球200个左右的国家中,与中国建交的国家有171个,承认台湾当局的只有23个,而且都是分布在中南美洲、南太平洋以及非洲的小国。在世界上绝大多数国家越来越重视与中国的关系,与中国建交的国家都承诺奉行一个中国政策的国际现实下,台湾当局以正面对抗的方式,图谋突破一个中国框架,在国际上制造“两个中国”、“一中一台”只能四处碰壁。陈水扁主政8年间,以“主动出击”的方式,大搞所谓的“烽火外交”,结果无一不是铩羽而归;其着力推行的“经贸外交”在对象国更加看重与中国大陆经贸往来的背景下,也难以拓展,更无法达成其挟带在经贸中的政治图谋。2002年台湾当局试图以加大对印度尼西亚的天然气采购和进口印度尼西亚劳工为诱饵,促成陈水扁前往访问,进而实现台湾领导人出访非“邦交国”的“外交突破”。但结果却被印度尼西亚政府断然拒绝,印尼外交部长明确表示,“永不同意‘台湾总统’到访”。 而吕秀莲在印尼的“闯关外交”,更是自取其辱。台湾当局以收买新“邦交国”和稳住既有“邦交国”为主要目的的“金钱外交”,随着对象国要价的不断攀升,也越来越难达成目标。陈水扁主政时期,用于收买和稳住“邦交国”的金额不断加码,但新增的 “邦交国”仅3个,同时丢掉的却有9个,而且一直处于按下葫芦起了瓢的状态之中,“邦交不稳”的传闻连年不断。面对陈水扁当局留下的烂摊子,马英九当局不得不以变求存,另图生路。

  第三是国际社会不仅理解而且已普遍接受并尊重中国政府的一个中国政策,台湾当局谋求突破一个中国国际框架的行为空间遭到强力挤压。中国政府一贯坚持世界上只有一个中国,台湾是中国不可分割的一部分,坚持在一个中国原则下合情合理处理台湾涉外事务,并始终以坚强的决心与坚定的意志维护国家与主权完整。中国政府的一个中国政策得到了不断增强的综合国力的强有力支持,也得到了国际社会的理解、尊重与支持。李登辉、陈水扁当局基于冷战结束后美国推行对华遏制战略,将更加看重台湾战略价值进而无条件支持台湾的判断,肆无忌惮地冲撞一个中国政策底线,不断进行“台独”冒险,结果造成两岸关系严重恶化,台海局势高度紧张,包括美国、日本、欧盟以及东盟国家在内的国际社会深受困扰,美国甚至陷入可能因陈水扁的“台独”冒险而被迫与中国大陆发生直接对抗的危险境地。这使得国际社会提高了对台湾当局“台独”活动的警惕,从而更重视在一个中国框架内处理涉台问题。另一方面,面对中国的快速崛起,美、日等西方国不可避免地会设法加以牵制,台湾问题仍是其重要着力点之一,但他们更倾向于在不激化两岸关系以及台海局势的前提下扶持台湾,以确保两岸分离现状长期化,进而使台湾在对华牵制战略中长期发挥作用。这为马英九当局在不挑战一个中国底线的前提下寻求国际社会对其拓展对外活动空间支持的提供了机会。

  第四是两岸关系快速改善,并步入和平发展轨道,在客观上为马英九当局推动“活路外交”提供了重要前提条件。两岸在国际上的斗争是两岸关系在对外领域的延伸。长期以来,两岸间的紧张与对峙,使得两岸在国际上的斗争一直保持着相当强度。尤其是上个世纪90年代以后,“台独”分裂势力在岛内执掌政权,两岸关系日趋恶化,两岸在国际上围绕“台独”和反“台独”展开的斗争也同步尖锐化。由于陈水扁当局无所不用其极地进行“台独”挑衅,甚至不惜将台湾民间正常的对外经贸、文化、交流等活动扭曲改造为进行“台独”挑衅的平台,此一行径自然遭到大陆的强力反制,国际社会也对台湾当局“争取国际生存空间”的说辞表达了普遍的质疑。其结果是台湾的对外活动空间因此被大大压缩,陈水扁当局在国际上陷入越来越孤立的境地。这场由台湾当局挑起的,在国际上历时经年的“反独遏独”斗争,最终的结果揭示的一个事实是,在国际社会中已然形成了世界上只有一个中国的基本共识,在已存和现有的国际法律体系及被公认的国际秩序中,没有也不可能有“台独”的“国际空间”。岛内民众由此切身感受和认识到“台独”的危害性和危险性,这也从反面为将两岸关系导入和平发展轨道打下了民意基础,也为国民党等岛内主要政治力量呼吁改善两岸关系创造了条件。

  2005年4月,正值岛内“台独”甚嚣尘上之际,中共中央总书记胡锦涛在与时任国民党主席的连战先生会面,并明确提出推动两岸关系和平发展的主张。2006年胡锦涛总书记在会见参加海峡两岸经贸论坛代表时进一步强调,“和平发展理应成为两岸关系发展的主题,成为两岸同胞为之奋斗的目标” 。岛内民意和整个国际社会对此反应积极,这就为承认“九二共识”,并着力寻求停止两岸在国际上的进行“零和”争斗的马英九当局提供了相当大的政策空间,从而使其提出并实行期待“双赢”的“活路外交”成为可能。其实,早在2005年连战访问大陆时,国民党方面就已向大陆正式提出台湾参与国际活动的问题,胡锦涛总书记当时回应说,可以在两岸协商恢复后就此问题进行讨论,共同努力创造条件,逐步寻求解决办法。 所有这些均表明,两岸关系的良性发展和互动,是马英九当局提出“活路外交”政策的重要前提。

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