“活路外交”与台湾对外活动空间

作者:修春萍上传时间:2014-11-19 14:00字号:       转发 打印

  “活路外交”是马英九当局的重要施政理念。在两岸关系持续改善、并建立起一定政治互信的大前提下,经过马当局数年来的戮力推行与落实,“活路外交”政策不仅使台湾的对外交往逐步走出陈水扁时期的困境,并为台湾的对外活动营造出了前所未有的宽松环境,甚至一向看似无解的台湾“国际参与问题”也出现了转圜的空间。2012年马英九在台湾领导人选举中连任成功,“活路外交”自然成为其续行的施政重点。在此时刻,全面检视台当局“活路外交”政策的基本思路、主要特点,以及对台湾国际活动空间产生的影响等,不仅将有助于把握马英九当局对外政策未来走向,也有助于在两岸关系持续改善的情况下,妥善处理台湾国际空间问题。

  一

  马英九最早提出“活路外交”思想是2006年3月。当时他刚出任国民党主席,并首次以此身份访美。在哈佛大学费正清东亚研究中心发表演说时,马英九首次提出两岸要建立国际参与的“暂行架构”,声称期待两岸透过新模式,让台湾参与国际活动的问题更为多元。2007年11月,作为国民党2008年台湾领导人参选者,马英九在公布的“外交政策白皮书”中,正式提出“活路外交”(Flexble d diplomacy)基本思路。2008年5月马英九上台后,就开始对“活路外交”的理念进行政策化设计,并全面加以推动。

  (一)“活路外交”的政策思路与主要内容

  “活路外交”源自拉丁文的Modus Vivendi,原义是“存活下去之道”,也被译为“活路模式”,又被引伸为“暂行架构”。马英九的重要幕僚、前“国安会秘书长”苏起在马英九当初提出“暂行架构”时,曾解释说这一全新概念,“意谓两岸保留模糊空间,透过双边、多边的架构,来解决台湾邦交国逐年流失、无法参加WHO等国际组织的问题” ;希望透过两岸谈判,达到“维护台湾国际尊严”、“确保台湾国际参与”、“两岸双赢、终结外交上你争我抢等浪费资源的对抗”三项目标 。从马英九本人及其马英九当局对外部门负责人对“活路外交”的阐述,以及相关的落实步骤中,可以大致看出这一政策的基本思路和主要内容。

  首先,“活路外交”的政策目标是要摆脱台湾被孤立的困境,为“中华民国”在国际间寻找新的出路,扩大台湾的生存与发展空间。在此目标下,具体的政策实施包括:“巩固邦谊”,维持住既有“邦交国”;“扩大友谊”,进一步发展与美、日、欧、东盟等国家和地区实质关系;“参与国际”,在参与世界卫生组织等功能性政治间国际组织及其活动,以及亚太地区经济一体化方面取得进展,同时争取更多地参与非政府组织国际多边活动;“维护尊严”,确保台湾作为“独立实体”的国际存在。

  其次,“活路外交”的逻辑顺序是通过改善两岸关系,打开台对外关系困局;以两岸关系发展,拓展台的国际活动空间。马英九表示,“大陆政策是外交政策的上位”,“要解决台湾的外交,必须从两岸政策这个根本问题上解决” 。“活路外交”的基本构想就是“将两岸关系的和解休兵,两岸之间达成的互信延伸、扩大到对外关系上”。台“外交部长”欧鸿炼也强调在推动对外关系时,“务须随时考虑两岸关系发展的因素”。同时,马英九还强调,“只要国际上不继续被打压,相信两岸关系一定有更好的发展空间”,“如果台湾在国际上继续被孤立,两岸关系发展就将受到严重阻碍”。

  第三,“活路外交”的策略是务实、弹性、灵活,不挑衅、不冲撞。马英九表示“活路外交”与过去推动的“务实外交”在精神上是前后一贯的,都是以务实主义为原则。在国际参与方面,强调“有意义参与”国际多边组织及其活动;愿意接受以“中华台北”名称、观察员身份参与世界卫生大会等功能性国际组织及其活动的安排。强调对外交往“里子”重于“面子”,更侧重营经对外实质关系。在“邦交国”问题上,不追求新的增加,同时以“外交休兵”换大陆的“不作为”以确保现有“邦交国”“一个都不能少”。

  (二)“活路外交”提出的背景

  马英九当局提出“活路外交”政策,既基于其政治理念,也是执政的需要,并有着深刻的背景原因。

  首先是台湾的对外活动环境日益严峻,已严重影响到“生存与发展”。上个世纪90年代中后期,陈水扁当局为达到“台独”目的,不惜牺牲台湾民众利益,将经贸、文化等民间对外活动赋以政治目的,并完全拒绝大陆为照顾台湾社会经济发展实际需要而提出的台湾参与有关国际经济文化活动的安排,结果造成台湾对外活动空间大幅萎缩:台湾当局参与国际组织的图谋屡遭挫败;“邦交国”也不断流失,到陈水扁下台前仅剩下23个;更让台湾当局着慌的是其着力推进的对外实质关系同步受到冲击和制约,与其有实质来往的一些主要国家公开质疑陈水扁当局的做法,致使台湾与这些国家的实质关系不断缩水;而在东亚区域经济一体化过程中,台湾则日益陷入被边缘化的境地……台湾的对外关系与交往陷入前所未有的困顿中,甚至到了威胁其“生存与发展”的地步。马英九提出 “活路外交”,最直接的原因就是要尽快摆脱孤立的困境,为台湾在国际上找一条出路。

  其次是两岸实力对比差距日益拉大。经过数十年的发展,中国的综合国力持续增强,业已成为当今世界格局中举足轻重的大国。在全球近200个国家中,有171个与中国建交,承认台湾当局的只有23个小国。台湾在国际上与大陆正面对抗与冲撞,不仅无法扩大国际空间,反而引发国际社会的普遍反感,并遭到大陆方面强有力的反制。陈水扁主政8年间,以“主动出击”的方式,大搞所谓的“烽火外交”,图谋突破一个中国框架,结果却四处碰壁,成为国际社会避之唯恐不及的“麻烦制造者”。台湾当局过去着力推行的“经贸外交”、“金钱外交”等主要对外交往手段,在对象国更加看重与中国大陆经贸往来的背景下,也越来越难以为继。陈水扁主政时期,“金钱外交”不断加码,但仅新增3个“邦交国”,却丢掉9个, “邦交不稳”的传闻此起彼伏。面对陈水扁当局留下的烂摊子,马英九当局只能以变求存,另图生路。

  三是一个中国政策正在成为当今世界的国际行为准则。中国政府坚持在一个中国原则下合情合理处理台湾涉外事务的政策主张得到了国际社会的普遍认同与支持,而台湾当局谋求突破一个中国框架的行为空间遭到强力挤压。冷战结束后,以美国为首的一些西方国家推行对华遏制战略,李登辉、陈水扁当局基于这些西方国家因看重台湾战略价值所以会无条件支持台湾的错误判断,放手一搏,进行“台独”冒险,结果导致台海局势高度紧张,不仅让亚太地区国家深受困扰,也令美、日等西方国家陷入尴尬的境地,美国从其自身利益出发,不愿也不会因陈水扁的“台独”挑衅而去冒与中国发生直接对抗的风险。李登辉、陈水扁等人的肆意妄为使得国际社会提高了对台湾当局“台独”活动的警惕,从而更加倾向于在一个中国框架内处理涉台问题。另一方面,面对中国的快速崛起,美、日等西方国虽设法加以牵制,并将台湾问题作为他们的一个重要着力点,但基于其战略和现实利益,更倾向于在不激化两岸关系以及台海局势的前提下扶持台湾,以确保台湾在对华牵制战略中长期发挥作用。这些都为马英九当局在不挑战一个中国底线的前提下拓展对外活动空间,寻求国际支持提供了机会。

  二

  马英九当局上台后,全面推行“活路外交”政策,在积极改善两岸关系的前提下,务实开展对外活动,从而为台湾的国际活动空间带来了明显变化。

  一是“活路外交”解开了台湾对外活动的死结。李登辉、陈水扁时期台湾国际活动空间不断萎缩,究其根本,是台湾当局将分裂国家的活动从海峡两岸扩展到国际,从而导致大陆方面的强力反制,并遭到国际社会的质疑和抵制所致。上个世纪90年代后,岛内分裂势力的“台独”挑衅猖獗,执政当局甚至让原本一些台湾经济社会发展必要的民间对外交往,服务于形形色色的“台独”诉求,这一行径迫使大陆不得不进行反制,两岸间“台独”与反“台独”的斗争之火,延烧到了包括国际舞台在内的诸多领域。事实上,两岸国际上的角力是两岸关系在对外领域的延伸与反映,两岸关系高度紧张,双方在国际上的斗争必然呈现出相应的高强度。两岸在国际上展开的“台独”与反“台独”斗争的不可调和性,迫使世界各主要国家进行“选边站”,即在大陆与台湾之间做出明确选择。一些原想利用两岸问题上尚存的“模糊地带”,暗中扶持台湾以牵制中国的国家,出于自身的现实利益,不得不做出认同一个中国的明确表态,同时公开指斥进行“台独”挑衅的陈水扁当局是“麻烦制造者”。这一事实让岛内各界对当今的国际准则有了一个相对清醒的认知,从而也为马英九当局日后从改善两岸关系入手,为台湾的对外困局解套积累了民意基础,为其推行“活路外交”预留了政策空间。

  2005年4月,中共中央总书记胡锦涛与时任国民党主席的连战会面,明确提出推动两岸关系和平发展的主张,引起岛内民意和整个国际社会的积极反响。2008年马英九上台,并明确表示反对“台独”,承认“九二共识”,于是在两岸各方的同共努力下,两岸关系开始步入和平发展的轨道。在此大背景下,马英九当局适时推出 “活路外交”政策,并宣称要抛弃“零和”,求得“双赢”。在“活路外交”政策框架下,台湾的对外活动不以“台独”为诉求,从而解开了台湾国际参与的死结,使得两岸在国际上的矛盾性质转化为如何在一个中国框架下对台湾涉外事务做出合情合理安排,台湾国际活动空间问题有了合理解决的前提。

  其次,“活路外交”打开了台湾参与国际活动的通道。“活路外交”的重要特点之一,是将不冲撞、不挑衅的策略,配之以务实、灵活的做法。台湾涉外事务涉及一个中国框架和国家主权问题,在一些领域尤其是国际多边领域,只有采取务实、变通的做法,才可能找到解决办法。比如在参与政府间国际多边组织及其活动问题上,如果台湾方面坚持使用“中华民国”的名称,大陆不可能接受,也不符合国际法和相关国际组织的现行法规,当然无解。马英九当局愿意以“中华台北”等名称、以不具主权性质的实体身份参与国际组织,在对外活动中,不故意冲撞一个中国框架,不挑衅大陆的政策底线,正是这种务实、弹性、不冲撞的态度与做法,使得合理解决台湾国际参与问题有了可讨论,以及可以做出各方都能接受的相关安排的空间和可能性。

  第三,“活路外交”扩大了台湾对外活动空间。4年来,“活路外交”扭转了陈水扁时期对外活动滞碍难行的局面,不仅与美、日、欧等主要国家以及东南亚国家实质关系均有不同程度的提升,与其他国家和地区关系也有所进展。

  马英九当局修复被陈水扁破坏的台美互信,争取美国信任与支持的努力得到美方的肯定,美国不仅公开表示现阶段美台关系“处于最好时期”,而且给台多方面的支持,包括提升官方互动和接触层级。2011年美国助理商务部长库马尔、国际开发署长沙赫、能源部副部长波内曼先后访台,其中波内曼是2000年以来美国访台的最高层官员。美国还允许台湾向海地运送救灾物资的军机在美国本土军事基地落地加油,日本311大地震后美国甚至将台湾作为撤侨点,批准大规模对台军售等,台美实质关系出现较大进展。美国政府在2012年台湾“大选”前展开一系列动作,包括高层官员连续访美、宣布将台列入免签证计划名单等,更被视为是对马英九连任的支持。

  马英九当局建立“台日特殊伙伴关系”的努力获得日方正面回应。台湾在日本北海道增设办事处,在东京成立“台北文化中心”, 台日签订青少年打工度期协议,恢复台北松山与日本羽田机场间断航31年的航线等,尤其是2011年9月签署《亚东关系协会与财团法人交流协会有关投资自由化、促进及保护合作协议》(简称台日投资协议),被认为是台日实质关系的重大进展。

  马英九当局发展对欧关系尤其扩大与欧经贸、文化、人员往来也有明显效果。台与欧盟以及英、法、德、匈、意等国家签署了“避免所得税双重课税及防杜逃税协定”、“关务合作”、“航权协定”等多项协定和备忘录。

  与此同时,台与新加坡、马来西亚、菲律宾、越南等东南亚国家关系继续向纵深发展。台湾与新加坡就“台新经济伙伴协议”进行正式谈判,与新西兰、菲律宾等宣布宣布启动签署“经济伙伴协议”可行性研究,与印度、印度尼西亚展开经济合作协议的可行性研究。

  此外,台湾还先后获得73个国家和地区给予免签证或落地签证待遇,使获得免签证或落地签的国家和地区达到127个。

  在参与国际多边组织及其活动方面,台湾从2009年起得以观察员身份参与世界卫生大会,还顺利成为“国际贸易资讯暨合作机构(AITTC)”的赞助会员,加入WTO“政府采购协定(GPA)”,参与《南太平洋公海渔业资源养护与管理公约》等。

  第四,“活路外交”使严重困扰台湾当局的“邦交国”问题得到缓解。在大陆的充分善意下,马英九当局不仅维持住了现有“邦交国”,而且得以叫停岛内反对声大、国际形象差的“金援外交”,改以通过执行“目的正当、过程合法、执行有效”的“援外计划”,扩大与“邦交国”在农业、渔业、轻工业、科技产业领域的合作等,摆脱被“邦交国”勒索的困境。

  三

  马英九当局上台后推行“活路外交”政策,使台湾“国际活动空间”问题出现较大转圜。2012年,马英九在台湾最高领导人选举中获得连任,而他在竞选期间,就将“活路外交”的推行和取得的成效作为重要的政绩大加宣传,并宣称“活路外交”受到国际社会的欢迎,“今后要继续推动”。 可以预期,未来台湾当局在推动对外关系时,将维持“活路外交”的基调,包括以维持良好的两岸关系为前提,做法务实、弹性等;同时期待通过“活路外交”,在扩大国际活动空间方面取得更大突破。然而,“活路外交”政策在未来4年是否会如台湾当局之所愿能有新的突破,则需要对其涉及到的各种要素进行更深入的考察。

  马英九提出“活路外交”是基于当今国际社会的基本现实,其动因是为陷入死局的台湾对外交往解困;岛内民意对台湾对外交往要走出新路的期待,则是提出的这一政策的条件;而两岸关系的良性发展与互动,是这一政策能够实施并收效的前提与基础。在马英九的第二任期,其推行“活路外交”的动因、条件均已在一定程度上发生了变化,要想“活路外交”政策在扩大国际活动空间方面再有所突破,关键还在于支撑这一政策的基础——两岸间的政治互信不断深化与两岸关系的持续发展。换言之,“活路外交”政策如果没有持续增进的两岸政治互信的支撑、没有两岸政治关系不断取得进展作为后盾,则必然会行之弗远。

  未来4年,马英九当局的施政环境存在诸多不确定因素,无论是岛内经济、社会改革举步维艰;贫富不均等问题凸显;民进党等反对力量具有较大牵制施政的能量;还是欧美等发达经济体债务危机漫延;整体世界经济的下行压力增大等,这些内外因素均增加了马英九当局在新任期内的施政难度。在此情况下,台当局势必要从上一任期取得进展的对外关系方面寻求突破,以平衡内政方面短期内难以交出亮丽成绩的不足。可以说,这将成为马英九当局在打破台湾对外交往困境后仍着力推行“活路外交”的新动因。

  此外,台湾社会对于扩大国际参与一直有很高意愿,两岸关系的改善,给解决台湾国际空间问题带来契机,不仅使台湾民众扩大国际参与的期待居高不下,而且也将大陆处理台湾国际空间问题作为检验两岸关系以及大陆对台善意的重要指标。此次台湾“大选”,马英九在蔡英文的强力挑战下获得连任,很大程度上得益于是民众对其改善两岸关系的肯定,以及对未来两岸关系继续稳定发展的期待。而马英九连任,两岸关系和平发展的势头得以为继,反过来也将升高岛内民众对于扩大国际参与的期待。台湾方面已通过多种方式强烈表达这一要求。2012年3月,国民党荣誉主席吴伯雄访问大陆时,当面向胡锦涛总书记表示,希望大陆能深入了解台湾对国际空间的强烈意愿 。4月,时为马英九参选搭档的吴敦义,出席博鳌论坛与国务院副总理李克强会面时表示,台湾民众对国际活动空间需求有“很强烈愿望”,尤其是国际航空组织、联合国气候变化框架公约以及非政府组织等 。这些均表明,作为马英九“活路外交”政策条件的民意仍在,但在目标指向与性质归属上已经发生了某种值得重视的变化。

  由此可见,在国际参与方面取得突破,是马英九第二任期的执政诉求,也是其化解社会压力的政治需要,而未来台湾国际空间问题否能得到进一步合理解决,关键还在于两岸能否进一步巩固与深化政治互信。台湾对外关系是一个涉及国家主权的高度敏感问题,在中国尚未统一的现状下,两岸若没有一定政治互信,双方在国际上的斗争在所难免。马英九当局反对“台独”,承认“九二共识”,主张两岸关系是“非国与国关系”,是“台湾地区与大陆地区的关系”,明确表态“不从事双重承认,也不会推动两个中国”。在相关对外活动中,接受以“中华台北”等具有两岸同属一个中内涵的名义参与国际组织等政治立场,以及积极改善两岸关系的实际行动,使得两岸得以在反对“台独”、坚持“九二共识”的共同政治基础上建立一定互信,从而为“活路外交”的实施开拓出空间。需要指出的是,台湾当局对外活动在性质上是属于非民间性的,对大陆而言,处理台湾涉外事务既要充分考虑到岛内社会经济发展的切实需要和民众的切身感受,同时也要确保不会影响到国际社会已然确立的一个中国框架。过去4年,两岸建立起一定的政治互信,两岸关系发展也取得了前所未有的巨大进步。但目前两岸仍存在着相当大的政治分歧,虽然双方在“两岸同属一个中国”上的立场接近,但在关于一个中国的内涵上仍有较大分歧。马英九当局的 “活路外交”政策仍以“中华民国”作为基点,加之岛内“台独”势力仍具有相当的政治能量,且未停止在岛内外进行分裂国家的活动。这些决定了两岸间一些结构性问题尚未得到解决的现状下,在双方没能通过政治谈判与协商建立起更进一步的政治互信之前,台湾国际空间问题解决的速度和空间都将是有限的。

  此外,台湾国际活动空间问题取得更合理的解决,需要两岸加强沟通,建立两岸常态化协商机制。台湾国际空间问题,不仅关系到台湾社会经济的发展,更关系到一个中国国际框架的维护,是高度敏感问题。在当今国际现实下,台湾方面想单方面解决这一问题几乎没有可能性。而大陆方面考虑到台湾社会发展的客观需求,过去一些年,也曾通过单方面与国际组织协商的方式对台湾国际参与问题所做出的安排,但由于没有台湾的参与,再加上被“台独”势力的故意歪曲,也往往得不到台湾民众的理解与支持,取得的效果也不如预期。台湾国际空间问题由两岸共同解决显然是一个可行的方式,大陆早就提出通过两岸协商解决台湾涉外事务的建议,但在分裂势力在台湾主政、并顽固推行“台独”路线的情况下,大陆的建议没有得到回应。2008年国民党重新执政后,马英九当局明确表示,愿意在“九二共识”的基础上通过两岸协商解决台湾国际空间问题,“找出两岸双赢之道”。双方也开始就一些台湾涉外事务问题进行了沟通与协商,并积累了经验。事实证明,沟通与协商有利于寻找双方都能接受的台湾参与国际活动的安排,而且也有助于及时化解两岸在国际上出现意外摩擦而引起的对两岸关系的负面影响。而双方的沟通协商常态化、机制化,则会使台湾涉外事务问题的处理与解决更为有序、有效。

  总之,妥善处理台湾国际空间问题需要双方的共同努力,未来4年“活路外交”能走多远,很大程度上取决于两岸政治互信的巩固与增进,取决于两岸关系和平发展的不断深化,取决于双方能否实事求是地寻找合情合理而且可行的解决方案。

  (中国社会科学院台湾研究所研究员 修春萍)

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